Votée en 2009, la législation européenne sur les pesticides a pour but de détecter les substances les plus dangereuses et de réduire leur utilisation. Son application montre les difficultés des agriculteurs à se passer de produits phytosanitaires.

Overview

La législation sur les pesticides se compose de quatre textes.

D’autres réglementations concernent les pesticides. En 2001 la Convention de Stockholm avait établi une listede pesticides dangereux dite « la sale douzaine », que l’UE prend en compte sous le réglement 850/2004/CE. La liste des produits interdits selon les critères d’exclusion de l’UE définis en 2009 est en cours d’élaboration. L’eau est également protégée par ladirective-cadre sur l’eau 2000/60/CE.

Issues

Les nouvelles règles européennes

Avec deux règlements et deux directives, le "paquet pesticides" consolide la législation européenne pour une plus grande protection des consommateurs et de l'environnement.

Ces textes, adoptés en 2009, mettent l'accent sur la réduction de la dépendance des cultures aux produits pesticides, grâce à l'emploi de techniques issues de l'agronomie et de l'agriculture biologique (protection "intégrée" des cultures).

Liste noire

Le durcissement des critères d’approbation des substances actives contenues dans les pesticides complète cette nouvelle approche. L'absence d'effet néfaste sur l'environnement et sur la santé humaine doit être rigoureusement vérifiée.

« Avec cette nouvelle réglementation, la Commission se donne les moyens d’interdire les pesticides les plus dangereux », analyse Hans Muilerman, de l’ONG Pesticide Action Network Europe (Pan Europe).

Les molécules les plus dangereuses pour la reproduction sont bannies. Il s'agit des substances dites "CMR" aux effets mutagènes, cancérigènes ou toxiques. Les substances persistantes, bioaccumulatives et toxiques (SPBT), qui se dégradent mal dans l'environnement, ainsi que les perturbateurs endocriniens, sont également proscrites par les textes.

"Elles sont exclues à priori alors qu'elles pouvaient être autorisées auparavant", reconnaît le président de l'Union des Industries de Protection des Plantes Jean-Charles Bocquet (UIPP). «Ces critères d’exclusion sont fantastiques », commente Hans Muilerman de Pan Europe.

Enfin, le champ d'application du règlement a été élargi aux autres composants des produits pesticides. Les phytoprotecteursn destinés à réduire les effets toxiques de la substance active, ainsi que les coformulants, les adjuvants et les synergistes (qui renforcent l'effet du produit) doivent également satisfaire aux critères d'approbation.

Nuances

Parce qu'elle est tenue de traiter l'ensemble des problèmes liés aux pesticides, y compris les cas où ils s'avèrent indispensables ou incontournables, l'UE a revu la nomenclature des produits pesticides et maintient des dérogations.

A coté des "substances actives" conventionnelles, une catégorie "à faible risque" a été ouverte pour les produits "biocontrôle", composés d'organismes d’origine biologique à effet pesticide, qui se développent actuellement. Ils bénéficient d'une période d'autorisation plus longue (15 ans) que les produits classiques (10 ans). Une catégorie "substances de base", où sont répertoriées toutes les préparations sans danger pour les cultures, autorisées pour une durée illimitée, existe également.

En cas de danger imminent pour les récoltes et s'il n'existe pas d'alternative plus douce ou non-chimique, une substance à risque peut être autorisée pour une période maximale de 5 ans.

En dehors des cas d'urgence, les substances actives à risque intermédiaire peuvent être autorisées pour une période de 7 ans si elles sont éligibles à la "substitution". Cette procédure prévoit leur remplacement, à terme, par des substances moins nocives. Cependant, la liste des produits concernés est encore en discussion à Bruxelles.

Infidélités

L’approche européenne est d’interdire l’usage des produits pesticides manifestement dangereux, mais la Commission européenne ne jouerait pas assez le jeu du nouveau règlement. "Certaines décisions sont toujours prises sous l'ancienne directive, ce qui est illégal", affirme Isabelle Pinzauti de Pan Europe.

Le nouveau règlement n'étant pas rétroactif, les substances actives approuvées avant son entrée en application ne sont pas concernées par les nouveaux critères d'évaluation. Toute demande adressée avant le 14 juin 2011 bénéficie des conditions d'évaluation moins sévères de l'ancienne directive. Il faudra donc attendre la demande de renouvellement pour réprouver les substances actives suspectées d’être dangereuses.

Selon Pan Europe, la Commission a pris le risque de laisser passer entre les mailles du filet des substances actives à risque. « Le Prochloraz a été approuvé l’an dernier », relève son expert en produits chimiques Hans Muilerman. « Un autre exemple est le Bifenthrin, qui est un pollueur persistant et bioaccumulant et devrait à ce titre être interdit sous les critères du nouveau règlement. Nous intentons actuellement une action en justice contre la DG Sanco (Direction générale de la santé et des consommateurs), conjointement avec l'ONG ClientEarth ».

La reconnaissance mutuelle « ne fonctionne pas à plein régime »

Le processus de mise sur le marché des pesticides fait des Etats les clés de voûte du système : ils décident, en dernier ressort, d’autoriser ou non le produit fini. L’ UE ne s’occupe que de la substance active.

Afin d'harmoniser les régimes d'autorisation, l’UE a aménagé un système par zone de reconnaissance mutuelle. L'objectif est d'éviter que les Etats craignant la toxicité des produits autorisés chez leurs voisins ne refassent des évaluations ou s’y opposent. 

Ainsi, tout produit autorisé en Italie devrait l'être en France, car le pays appartient à la même zone. 3 zones, regroupant les Etats selon leurs caractéristiques climatiques et la nature de leur production agricole, existent aujourd'hui. 

Mais, selon Pasquale Di Rubbo, de la fédération des agriculteurs et des coopératives agricoles Copa-Cogeca, "certains Etats demandent toujours des évaluations supplémentaires. Les agriculteurs ne peuvent donc toujours pas utiliser certains pesticides, pourtant autorisés dans d'autres pays. La reconnaissance mutuelle ne fonctionne pas à plein régime".

Le président de la Commission "Environnement" des Chambres d'agriculture de France Didier Marteau fait le même constat : "Sur beaucoup de molécules, la France est stricte." Dans le cas des carottes par exemple, des produits ont été autorisés en Espagne mais pas en France.

L'analyse inverse est faite par les ONG de défense de l’environnement, qui ne voient pas le système par zones d’un bon œil. "Bien que le principe de réduction de l'usage des pesticides ait été entériné, chacun fait toujours ce qu'il veut. Les Etats accordent encore trop d'autorisations de mise sur le marché", estime François Veillerette, porte-parole de l'ONG Mouvement Générations futures.

Déceptions françaises

Seconde innovation réglementaire de la législation, les Etats ont dû élaborer, avant décembre 2012, un plan national d'utilisation durable des pesticides.

La directive incite les Etats à développer de nouvelles façons de protéger les cultures en se dispensant de pesticides, grâce aux progrès accomplis en agronomie (principe de l'agriculture "intégrée").

Il est en effet possible de réduire l'exposition des cultures aux attaques de bactéries, de champignons ou d’insectes, par diverses techniques telles que le désherbage mécanique, la pratique du semis direct, c’est-à-dire sans travail préalable du sol, ou encore la rotation des cultures, qui augmente la fertilité du sol.

Le plan Ecophyto "2018" et ses 50%

Produit du Grenelle de l'environnement, le plan français, "Ecophyto 2018", anticipe la directive européenne. L’objectif du plan français est même plus ambitieux, car il prévoit de réduire de moitié l’usage des pesticides d’ici 2018.

Pour l’instant le plan est très mal parti. Sa mise en oeuvre n'infléchit pas les tendances lourdes de l'agriculture, qui consomme autant, voire plus de pesticides que par le passé.

Entre 2008 et 2011, le nombre de doses nécessaires pour parer les agressions sur les plantes des ravageurs a augmenté de 2,7%, tandis que la moyenne des fréquences de traitement se maintient à 15 utilisations par an, d'après la note de suivi du ministère de l’agriculture.

Par ailleurs, le plan ne s’est pas traduit pas une baisse des ventes de produits phyto depuis 2008. D’après l’UIPP, entre 2010 et 2011, elles ont augmenté de 1,3% et le chiffre d'affaires des producteurs en France a cru de 5%.

« On travaille avec du vivant »

"On travaille avec du vivant", martèlent les agriculteurs pour expliquer les déconvenues du plan, qui tablait sur une réduction radicale de la quantité de pesticides utilisés.

Pour l'instant, les phytos sont la solution la plus sûre pour endiguer les maladies, principalement dues à l'humidité et à la chaleur. Il doit donc rester une option de dernier recours, à défaut ou en complément d'autres techniques. "Chaque année, il y a des surprises. Ce n'est pas mathématique. Parfois on a besoin de pesticides, parfois non", explique Didier Marteau.

Selon le représentant des Chambres d'agriculture de France, qui pratique lui-même une agriculture écologique, la seule chose à faire est de diffuser des bonnes pratiques prévenant l'apparition de maladies. "Mais il faut rester modeste, il n’y a pas de recette miracle, précise-t-il. De toute façon, dès qu'on lève le pied des pesticides, on prend un risque."

Le projet d'une conversion à une agriculture indépendante des produits phytos est donc délicat, mais d'après l'INRA, il reste possible. L'institut de recherche agronomique estime faisable de réduire leur utilisation de l'ordre de 15 à 20%, en améliorant la législation actuelle. Des baisses plus substantielles, de 50 à 80%, pourront être obtenues par le passage à des systèmes "intégrés", expérimentés depuis 10 ans sur le site Dijon-Epoisse par l'institut.

Le cap de la réduction des pesticides mis de côté

L'échec du Plan Ecophyto 2018 a semé le doute sur le réalisme d'une politique de réduction de l'emploi des produits phytosanitaires, laissant le gouvernement actuel dans le flou sur la marche à suivre.

L’actuel ministre de l’Agriculture Stéphane Le Foll s’est plié à ce constat, déclarant en juillet 2012 que l’objectif posé par Ecophyto 2018 était intenable. Il opte désormais pour une stratégie plus « élargie », issue d’une réflexion plus « globale », dit-on au ministère.

Le programme d’action, baptisé "Produisons autrement", a donc été lancé en octobre 2012. Il sera inclus dans la prochaine loi sur l'avenir de l'agriculture. L'une des pistes suggérées est de stimuler davantage la polyculture, notamment par la production de légumineuses, reconnues pour réduire les quantités d’azote dans le sol. Relancer les cultures très riches en protéines de pois et de féveroles, en chute libre depuis les années 1960 en France, permettrait de s'affranchir du tourteau de soja, aujourd'hui massivement importé pour l'élevage du bétail.

Pour Cyrille Deshayes de WWF France, miser sur les légumineuses est juste d'un point de vue agricole comme économique, car ces cultures accroissent la biodiversité, qui à leur tour augmentent les rendements.

L’autre piste évoquée par le ministère est la fiscalité. Une réflexion est menée actuellement pour la rendre plus incitative pour les producteurs se convertissant à l’agriculture biologique, mais il est encore trop tôt pour déterminer la forme de ces mesures. Conjointement avec les Chambres d'agriculture, le ministère veut également repenser les modèles d'organisation du travail agricole.

Excès d'ambition

La France aurait-elle pêché par excès d'ambition ? La tendance à ce jour est tout à fait inverse à ce qui était envisagé.

"Poser un objectif de 50% de réduction était totalement démagogique. Les résultats du plan Ecophyto ne seront visibles que sur le long terme. Il y a des tas d'obstacles techniques", estime Didier Marteau, président de la Commission "Environnement" des Chambres d'agriculture de France.

Le manque de volonté politique explique l'échec du plan, estiment les ONG. « Les personnes présentes dans les chambres d’agriculture et dans les coopératives sont souvent les mêmes, d’où un risque d’intérêts croisés. Passer à un système intégré signifie de cesser l'emploi de pesticides parfois prescrits par les coopératives et des machines mises à disposition à cet effet », explique Cyrille Deshayes, de WWF France.

« Tant que les ministères de l’agriculture des Etats-membres seront en charge des autorisations de mise sur le marché, rien ne changera », estime Hans Muilerman de Pan Europe.

Contre-plan allemand

Une comparaison avec le plan allemand montre qu'il existe différentes manières de limiter les conséquences néfastes de l'utilisation des pesticides sur l'environnement et la santé humaine.

Outre-Rhin, le plan sur l'utilisation durable des pesticides n'est pas ajusté sur une baisse d'utilisation des produits. « Leur réduction n’est pas au cœur du plan, mais elle pourrait en être une conséquence », explique Volker Koch-Achelpoehler, directeur général de la fédération allemande des producteurs de pesticides Industrieverband Agrar (IVA).

Le plan s'attaque en priorité aux risques liés à leur utilisation. Ils devront être réduits de 25% d'ici 2020 par rapport aux niveaux mesurés entre 2001 et 2010. Afin d'évaluer ces risques, les Allemands utilisent un indicateur de référence (Synops), qui synthétise l’ensemble des effets des pesticides observés sur l’environnement entre 1996 et 2005.

L'approche allemande valorise l'emploi de quantités limitées de pesticides, quoique plus intensifs, car la probabilité qu'elles se diffusent dans l'eau et la terre sont réduites. Inversement, les risques augmentent lorsqu'il faut en utiliser de plus grandes quantités sur des surfaces plus vastes.

Pour faire baisser la moyenne des risques, il faut donc trouver des solutions, parcelle par parcelle. Par exemple, le taux de dépassement des limites maximales de résidus pesticides présents dans l’eau devra être réduit à moins de 1% d'ici 2020.

La méthode allemande ajoute de l'eau au moulin de deux qui estiment la stratégie française trop ambitieuse en termes quantitatifs. Aujourd'hui, la France est le plus gros consommateur de pesticides européen. Pour Cyrille Deshayes de WWF France, les autorités ne mesurent pas assez les effets des pesticides, répandus sur les espaces publics : « Les notices d'utilisation des produits précisent dans certains cas qu'il faut isoler les surfaces traitées afin d'éviter tout effet toxique sur l'homme, mais rien ne garantit que ces prescriptions soient suivies à la lettre."

Positions

Ecologistes comme agriculteurs s’impatientent de voir les premiers effets de la législation, entrée en application en 2011. 

Cultures orphelines

Le durcissement de la législation sur les pesticides, tendance de fond depuis une vingtaine d’années, a augmenté les contraintes sur la production agricole.

Certaines cultures se retrouvent privées de produits habituellement employés pour les protéger. Elles sont «orphelines », car il n’y a pas d’alternative immédiatement disponible, ou parce que les techniques agronomiques sont inopérantes. "C’est le cas du riz, qui n’a pas de produit de protection adapté disponible en Europe", constate Pasquale Di Rubbo, de Copa-Cogeca.

Les produits innovants tardent à arriver sur le marché, malgré la reconnaissance mutuelle. Mettre au point un produit phytosanitaire pour une petite culture n'est pas rentable aujourd'hui. Jean-Charles Bocquet, de l'UIPP, estime les coûts de développement d'un produit à 200 millions d'euros, sur 10 ans. Les simples frais de dossier pour une demande d'approbation de substance active varient entre 40 000 et 200 000 euros.

Fonds européen des usages mineurs

Bruxelles reconnaît le problème des cultures orphelines, qui touche tous les pays européens.

Le nouveau règlement prévoit un fonds européen pour les "usages mineurs", c'est-à-dire pour l'emploi de pesticides sur les petites cultures, qui manquent souvent de produits adaptés. Un rapport de la Commission sur sa mise en place est attendu pour décembre 2012, avec un an de retard, pour cause de dissensions internes.

Cependant, pour que cette initiative apporte des résultats concrets, Bruxelles doit réadapter sa législation.

Car en l'état actuel, les règles européennes ne couvrent que les cultures pour lesquelles un produit pesticide est disponible. Celles pour lesquelles il n'existe aucune solution chimique échappent du radar européen.

De plus, une culture mineure en France, dont la consommation, la production et la surface agricole sont limitées, peut être majeure en Grèce. Par conséquent, certaines cultures risquent d'être favorisées au détriment d'autres, alors qu'elles font face aux mêmes problèmes. 

D'où la nécessité, pour Pasquale Di Rubbo, de bien préciser ce que recouvre cette notion. "Il faudrait s'accorder sur une nouvelle définition des cultures 'majeures' et 'mineures' au niveau européen, des zones et des Etats afin que toutes les cultures mineures soient couvertes par la règlementation", observe ce conseiller de la Copa-Cogeca. Une réflexion est conduite actuellement pour déterminer les cultures mineures et majeures en Europe.

Une fois les problèmes de définition clarifiés, les fonds financeront une plateforme de partage des solutions phytosanitaires spécifiques aux cultures mineures. Son coût a été estimé à 9,8 millions d'euros par an, par le groupe de consulting Arcadia Internationnal. L'intérêt de cette structure sera de développer l'extrapolation des données, très utile pour savoir si l'utilisation d'un pesticide spécifique à une plante peut être élargie à d'autres cultures, dans le respect des critères toxicologiques et environnementaux. 

Plus de moyens pour l'évaluation

Retrait du marché du Cruiser, épandages aériens à répétition, mission d'information du Sénat sur les pesticides...l'actualité récente pointe la sous-évaluation de la dangerosité des pesticides sur la santé des agriculteurs, des consommateurs et sur l'environnement. L'étude de Gilles-Eric Séralini sur les effets combinés du maïs génétiquement modifié NK603 avec l'herbicide Round Up rappellent l'insuffisance des recherches sur les interactions entre les différents produits et semences, du propre aveu de l'Anses (Agence Nationale de sécurité sanitaire).

Augmenter les capacités des autorités d'évaluation est souvent suggéré pour améliorer l'état des connaissances scientifiques, mais, en temps d'austérité, les marges de manoeuvre sont réduites alors que les besoins sont importants. Au plan européen, l'Autorité européenne de sécurité des aliments a récemment reconnu devoir répondre à une demande accrue d'expertise indépendante sur les produits phytosanitaires. C'est également le cas de l'Anses, qui doit traiter un nombre important de demandes : d'après Jean-Charles Bocquet, "on commence à observer des retards dans la remise des avis".

Les sénateurs de la mission d'information "Pesticides : vers le risque zéro", dont le rapport a été rendu public début novembre, ont suggéré d'augmenter le plafond d'emploi et de ressources de l'Anses en amendant le prochain projet de loi de finances sur l'avenir de l'agriculture.

Timeline

En France 

  • Septembre 2012 : la plateforme contributive "Produisons autrement" a été lancée
  • 9 octobre 2012 : réunion du Comité Nationale d'Orientation et de Suivi du plan Ecophyto. Une "nouvelle orientation" du plan a été définie par Stéphane Le Foll
  • Décembre 2012 : date de remise du rapport de Bernard Hervieu et Marion Guillou, de l'INRA, au ministère de l'agriculture sur les nouveaux modèles de produiction
  • Fin 2013 : présentation du projet de loi sur l'avenir de l'agriculture

A la Commission européenne

  • 14 décembre 2012 : rapport sur l'institution d'un Fonds européen des usages mineurs, assorti d'une proposition législative; rapport sur les coûts et avantages de la traçabilité des informations depuis les utiisateurs jusqu'aux distributeurs sur l'utilisation des pesticides en milieu agricole
  • 14 décembre 2013 : précision, par la Commission européenne, de la liste des produits sanitaires CMR de niveau 2 interdits ainsi que des substances actives candidates à la substitution; des critères pour la détermination des propriétés des perturbateurs endocriniens seront présentés
  • 14 décembre 2014 : rapport sur le fonctionnement de la reconnaissance mutuelle des autorisations; également date limite d'adoption d'un règlement établissant un programme de travail pour le réexamen progressif des synergistes et des phytoprotecteurs
  • 14 décembre 2016 : la Commission présentera un rapport-bilan sur le règlement concernant la protection des données des essais et études impliquant des animaux vertébrés
  • décembre 2018 : Rapport de la Commission sur l'expérience acquise par les Etats-membres dans la mise en oeuvre des objectifs nationaux