Contexte

Les réserves en gaz et en pétrole sont inégalement réparties à travers le monde, et les principales réserves sont situées dans des régions instables sur le plan économique et politique (Moyen-Orient, Russie). Les champs de gaz et de pétrole de la mer du Nord ont déjà été exploités au-delà de leurs réserves, rendant l'Europe dépendante des pays non-européens pour son futur approvisionnement.

Le Livre vert de la Commission sur la sécurité de l'approvisionnement énergétique (novembre 2000) a dressé un portrait sombre de la situation énergétique de l'UE. Si aucune mesure n'est prise, la dépendance énergétique de l'Union passera de 50% en 2000 à 70% en 2030. La situation particulière pour les principaux carburants fossiles a été présentée comme suit : 

Pétrole :

  • 45% des importations de pétrole de l'UE proviennent du Moyen-Orient;
  • d'ici 2030, 90% de la consommation en pétrole de l'UE sera couverte par des importations 

Gaz : 

  • 40% des importations en gaz de l'UE proviennent de Russie (30% d'Algérie, 25% de Norvège);
  • D'ici 2030, plus de 60% des importations en gaz de l'UE devraient provenir de Russie et la dépendance énergétique totale de l'UE devrait atteindre 80%.

Charbon :

  • D'ici 2030, 66% des besoins européens devraient être couverts par des importations.

Evolution des politiques au niveau européen :

Les aspects extérieurs de la politique énergétique continuent de relever de la compétence des ministères des affaires étrangères des Etats membres et restent une question de souveraineté nationale. 

Cependant, le conflit gazier entre l'Ukraine et la Russie en janvier 2006 a mis en lumière la dépendance de l'Europe aux importations et le problème que pose le fait de conserver 27 politiques différentes à l'égard des fournisseurs étrangers. De plus, la libéralisation des marchés européens de l'électricité et du gaz, ainsi que la compétence exclusive de l'UE en ce qui concerne les relations commerciales avec des pays tiers, a placé la question de l'énergie au rang des priorités de l'agenda politique européen. 

Le 8 mars 2006, la Commission a publié un 'Livre vert' définissant des options pour une énergie "sûre, compétitive et durable" en Europe. Un des principaux éléments est d'établir une politique énergétique extérieure commune pour coordonner les relations avec les fournisseurs étrangers comme la Russie et les pays de l'OPEP.

Enjeux

Dialogue énergétique UE-Russie

La Russie représente environ 44% des importations européennes en gaz (25% de sa consommation totale). Elle est le principal fournisseur étranger en pétrole de l’UE, représentant 30% de ses importations totales (27% de sa consommation totale). Ces proportions devraient augmenter en raison de la diminution des réserves de la Mer du Nord. Lancé lors du Sommet de l'UE avec la Russie à Paris en octobre 2000, le dialogue énergétique bilatéral a pour objectif de sécuriser l'accès de l'Europe aux importantes réserves en gaz et en pétrole du pays (le pays détient un tiers des réserves mondiales en gaz).

Ce dialogue repose sur la supposition selon laquelle l'interdépendance entre les deux régions devrait s'accroître - l'UE pour des raisons de sécurité d'approvisionnement, la Russie pour garantir des investissements étrangers et faciliter son propre accès aux marchés européen et international (l'UE est responsable de plus de la moitié du chiffre d'affaires de la Russie). Un des aspects essentiels des négociations est de savoir si l'UE soutiendra la demande d'adhésion de la Russie à l'Organisation mondiale du commerce (OMC). La crise survenue entre l’Ukraine et la Russie en janvier 2006 a ravivé la question de la candidature de la Russie à l’OMC. Pascal Lamy, le directeur général de l’Organisation, avait à l’époque renvoyé dos à dos ces deux pays en estimant que ces derniers devraient, à terme, payer leur énergie aux prix internationaux. « Les différents actuels entre ces deux pays seraient sans doute plus aisés à comprendre et à régler s’ils étaient tous les deux membres de cette organisation » avait-il déclaré.

Les questions abordées dans le cadre du dialogue comprennent: 

  • L'ouverture à la concurrence du marché énergétique national de la Russie (le groupe Gazprom contrôlerait près de 70% de la production de gaz russe et bénéficie d'une situation de monopole en termes d'exportations); 
  • L’amélioration de l'environnement du secteur, y compris des investissements;
  • La coopération sur le réchauffement climatique dans le cadre du protocole de Kyoto;
  • La sécurité nucléaire et l’arrêt définitif des centrales nucléaires (pour éviter un autre Tchernobyl) 

Le dialogue énergétique n'a cependant toujours pas connu d'évolution décisive. Les relations énergétiques entre l'UE et la Russie restent hautement dépendantes des négociations plus générales sur les quatre espaces (économique, juridique, sécurité et recherche) pour lesquels les progrès sont lents. L’accord de partenariat entre l’UE et la Russie est actuellement renégocié. Une rencontre à ce sujet a eu lieu à Bruxelles le 24 novembre dernier. La question de l’approvisionnement énergétique était au cœur des discussions. « L’Union européenne compte sur une coopération mutuellement avantageuse plus étroite avec la Russie dans le secteur de l’énergie » ont déclaré le Premier ministre finlandais Matti Vanhanen et le président de la Commission européenne José Manuel Barroso à la clôture du Sommet.

« La coopération énergétique avec la Russie repose sur l’avantage réciproque et l’interdépendance à long terme » a ajouté le premier ministre finlandais. La Russie refuse cependant toujours d’édifier les relations de partenariat avec l’UE sur les principes de la Charte de l’Energie exposés dans la déclaration adoptée à l’issue du Sommet du G8 à Saint Petersbourg. Parmi ces principes figurent l'accès réciproque aux marchés de l'énergie et des garanties minimales pour les investissements et le transit dans ce domaine. Ce dernier point a été mis en avant durant le conflit gazier entre la Russie et l’Ukraine début 2006, la suspension des livraisons de gaz à destination de l’Ukraine ayant entraîné des problèmes d’approvisionnement dans plusieurs pays de l’UE.

Parallèlement, les accords bilatéraux entre la Russie et les Etats européens pris individuellement prédominent toujours. En France les importations de gaz russe représentent 24% des approvisionnements totaux de GDF. Aux termes d’un accord signé avec le géant gazier russe Gazprom, l’entreprise française continuera à recevoir 12 milliards de m3 par an de gaz russe, auquel viendra s’ajouter un volume complémentaire lors de la mise en service du gazoduc germano-russe sous la baltique à l’horizon 2010. Les relations entre la France et le Gazprom ont en outre connu des rebondissements lors des débats au Parlement sur la fusion entre Suez et GDF. « Quant on vient à Moscou, on mesure à travers l’importance d’un fournisseur comme Gazprom combien il est important d’avoir un groupe français et européen suffisamment important pour pouvoir discuter avec lui de la sécurité des approvisionnements, de prix mais aussi, de partenariats » avait alors déclaré le ministre du budget Jean-François Copé.

La fusion entre GDF et Suez a en outre donné des idées à la Russie. Gazprom s’est en effet déclaré intéressé au mois de novembre 2006 par des achats d’actifs dans le transport et la distribution de gaz en Europe et par un renforcement de ses capacités de stockage en France.

Dialogue énergétique UE-OPEC

Actuellement, environ 40% des importations de pétrole de l'UE proviennent de l'Organisation des pays exportateurs de pétrole (OPEP). Préoccupée par la compétition mondiale croissante pour accéder aux ressources en pétrole de plus en plus rares, l'UE a tenu sa première réunion bilatérale avec l'OPEP le 9 juin 2005 (EurActiv, 10 juin 2005). Parmi les questions abordées lors de ce dialogue figurent le prix du pétrole et la transparence accrue des informations sur les stocks et les investissements nécessaires, notamment pour les raffineries dans les pays consommateurs. La délégation de l'OPEP a promis à l'UE un approvisionnement suffisant en pétrole et des prix allant de 35 à 55 dollars le baril. 

Région caspienne - l'oléoduc   Baku-Tbilissi-Ceyhan (BTC)

L'oléoduc Baku-Tbilissi-Ceyhan (BTC) a été ouvert le 25 mai 2005 et relie la capitale de l'Azerbaïdjan sur la mer Caspienne à la côte est méditerranéenne de la Turquie (EurActiv, 27 mai 2005). Cet oléoduc a été principalement construit pour soulager la dépendance en pétrole de l'Occident à l'égard de la région instable du Moyen-Orient et des producteurs de l'OPEP. 

L'oléoduc pourrait faire de certains pays pauvres de la région (l'Azerbaïdjan, la Géorgie, le Kazakhstan et - dans une moindre mesure - la Turquie) des états riches grâce à l'énergie et changer l'équilibre politique dans la région. La Russie, qui a été contournée, est l'un des principaux perdants de ce projet, à la fois sur les plans économique et politique. Les relations commerciales bilatérales (dont l'union douanière de 1995), ainsi que l'éventuel élargissement de l'UE à la Turquie font partie du contexte géopolitique plus général de l'oléoduc BTC. 

Moyen-Orient et pays du Golfe persique

L'UE a l'ambition de devenir un acteur important dans le processus de paix au Moyen-Orient et un agent stabilisateur pour la région dans son ensemble. En plus de son dialogue avec l'OPEP, la Commission a mis en place des accords de coopération bilatéraux avec les six Etats du Golfe représentés dans le Conseil de coopération du Golfe (CCG). Un accord de libre échange avec les Etats du CCG s'est de nouveau retrouvé sur la table des négociations en 2001 après avoir été abandonné au début des années 1990. Les états du CCG détiennent 45% des réserves mondiales en pétrole. Tous les états du CCG font partie de l'OPEP, sauf le Bahreïn et l'Oman.

Sud de la Méditerranée (dont la Turquie, le Moyen-Orient et l'Afrique du Nord)

Lancé en 1995 à Barcelone par les ministres des affaires étrangères, le partenariat euro-méditerranéen réunit les 25 pays membres de l'UE et dix pays du sud de la Méditerranée (l'Algérie, l'Egypte, Israël, la Jordanie, le Liban, le Maroc, l'Autorité palestinienne, la Syrie, la Tunisie et la Turquie). La Lybie a un statut d'observateur depuis 1999. L'objectif est de mettre en place progressivement une zone de libre échange euro-méditerranéenne d'ici 2010.

Conserver un accès aux réserves de gaz de l'Algérie est d'une importance primordiale pour l'UE si elle veut maintenir au minimum sa dépendance en énergie à l'égard de la Russie. L'économie algérienne est très dépendante des hydrocarbures (pétrole et gaz), qui représentent 97% des exportations, contribuent à 30% du PIB et financent 65% du budget de l'Etat. 62,7% des exportations de l'Algérie sont à destination de l'UE et 58% de ses importations sont en provenance de l'UE. 

La communauté énergétique du sud-est de l'Europe

Le traité établissant la communauté énergétique du sud-est de l'Europe (CEESE) doit être signé au cours de l'été 2005 et sa ratification doit suivre peu après. Le CEESE est un traité juridiquement contraignant couvrant les secteurs de l'électricité et du gaz naturel. Son objectif est que les pays signataires se conforment à la législation énergétique européenne afin de créer un marché intégré. Parmi ses membres figurent l'Autriche, la Grèce, la Hongrie, l'Italie et la Slovénie du côté de l'UE, et l'Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la Bulgarie, la Croatie, l'ancienne république yougoslave de Macédoine, la Roumanie, la Serbie-et-Monténégro, la Turquie et le Kosovo de l'autre côté. Le traité est conçu pour satisfaire l'objectif politique et économique de stabilisation et de développement du sud-est de l'Europe. 

Programme de coopération dans la région de la mer Baltique (BASREC)

BASREC a été lancé en 1999 par les ministres de l'énergie du Danemark, d'Estonie, de Finlande, d'Allemagne, d'Islande, de Lettonie ,  de Lituanie, de Norvège, de Pologne, de Russie  et  de Suède et par la Commission européenne. Parmi les questions abordées figurent la sécurité de l'approvisionnement énergétique dans le contexte de la dépendance croissante envers la Russie, les itinéraires de transit du gaz dans la région et les progrès des interconnexions en gaz et en électricité. Les questions sur l'environnement portent sur l'efficacité énergétique, le réchauffement climatique et les énergies renouvelables comme la bioénergie. 

En juillet 2005, la Russie a annoncé que les travaux pour construire un oléoduc de 5 milliards d'euros reliant St Petersbourg à la ville allemande de Greifswald sous la mer Baltique commenceraient en septembre (le projet de pipeline nord-européen). L'itinéraire balte a été préféré à d'autres itinéraires, dans le cadre des projets Amber et Jamal-Europe 2, qui devaient à l'origine passer par la Pologne, la Lituanie, la Lettonie et la Biélorussie. L’Allemagne et la Russie ont scellé dans ce cadre une « alliance énergétique » représentants plus de 4 milliards d’euros d’investissements. L’Allemagne assure avec ce projet une grande partie de son approvisionnement énergétique sur des décennies. La construction de ce gazoduc pourrait permettre à la Russie d’imposer des prix de gaz de monopole et influencer la politique de ses voisins baltes, ukrainiens et polonais. Une situation qui explique que la Pologne bloque les négociations entre l'Union Européenne et la Russie. Cela aussi pour des raisons commerciales, dûes à l'embargo russe sur la viande polonaise.

Afrique - Golfe de Guinée

Des pays comme l'Angola et le Nigéria faisant désormais partie de la ligue des grands fournisseurs mondiaux de pétrole, d'autres pays du Golfe de Guinée cherchent à obtenir le même succès. Les relations de l'UE avec la région sont pour l'instant centrées sur la coopération de développement avec la Communauté économique des Etats d'Afrique de l'Ouest (CEDEAO). Ces relations portent sur les aspects de paix, de sécurité et de bonne gouvernance, avec un accent fort sur l'intégration économique et commerciale.  

Positions

Le commissaire à l'énergie, Andris Piebalgs, a fait des relations extérieures en termes de politique énergétique l'une des six priorités de son mandat. S'exprimant lors du Conseil mondial de l'Energie en mars 2005, M. Piebalgs a déclaré que l'UE pouvait soutenir les politiques énergétiques des Etats membres, indiquant que"la nouvelle politique de voisinage est particulièrement apte dans le domaine de l'énergie". Selon lui, la future coopération entre l'UE et la Russie pourrait être étendue à l'efficacité énergétique et au transfert de technologies à la suite de la ratification du protocole de Kyoto en 2005 (discours).

 Le World Wide Fund (WWF) a lancé récemment une campagne pour soulever le problème de l'énergie et du réchauffement climatique dans les politiques étrangères européennes. Selon l'organisation de conservation mondiale, les communautés de politique étrangère de l'UE et celles de l'énergie et de l'environnement manquent actuellement de savoir-faire et de dialogue pour se compléter. Selon le directeur du bureau européen du WWF, Tony Long, les négociations sur l'énergie qui ont lieu dans le cadre de la politique européenne de voisinage (PEV) portent surtout sur le renforcement de la sécurité d'approvisionnement de l'UE et les aspects commerciaux et d'infrastructure mais ne contiennent aucun objectif sur la protection de l'environnement ou du climat. Il reproche également à la PEV de ne pas prendre en considération les scénarios selon lesquels le baril de pétrole pourrait s'élever à 60 dollars et d'appartenir à "une vieille mentalité et une vieille Commission." Il souhaite que la PEV intègre une nouvelle dimension sur le climat et l'énergie et que le Parlement participe pleinement au processus d'élaboration d'une politique énergétique européenne.    

Calendrier

  • 17 juillet 2006 : Le G8 adopte une déclaration commune sur la sécurité énergétique au niveau international
  • 4 décembre 2006  : La Commission présente des propositions visant à inclure les aspects énergétiques dans les relations extérieures (EurActiv 20/11/06) 
  • 8-9 mars 2007 : Le Sommet européen doit adopter un plan d'action sur une politique énergétique commune dans les relations avec tous les pays voisins 
  • D'ici 2008 : L'UE a prévu d'achever le marché intérieur pour le gaz et l'électricité