Avenir des fonds régionaux européens : Qui pense quoi?

Contexte

Les discussions sur la politique régionale européenne, pour la période 2014-2020, sont officiellement lancées. La Commission européenne a donné, en novembre, le coup d’envoi à ce débat, qui se poursuivra au moins jusqu’à la mi-2012. 

Les dépenses de cette politique s’élèvent actuellement à environ 50 milliards d’euros par an. Cette somme représente un tiers du budget européen. Cette politique utilise trois fonds pour atteindre les objectifs: le fonds européen de développement régional (Feder), le fonds social européen (FSE) et le fonds de cohésion. 

La période actuelle, qui a commencé en 2007, s’achève en décembre 2013. Puis commencera la période suivante, qui s’étendra entre 2014 et 2020. 

Comme toutes les politiques européennes, la Commission souhaite lier étroitement la définition de la politique de cohésion et les objectifs de l’Union européenne pour 2020. Ils ont été définis dans une stratégie baptisée «Europe 2020», et se déclinent en cinq volets:

• porter de 69% à 75% le taux d’emploi de la population âgée de 20 à 64 ans, en augmentant notamment la participation des femmes

• accentuer la recherche et le développement, afin que les investissements publics et privés atteignent, cumulés, 3% du PIB

• atteindre les objectifs dits « 20/20/20 » en matière de climat et d’énergie : « réduire les émissions de gaz à effet de serre de 20 % par rapport aux niveaux de 1990; faire passer à 20 % la part des sources d'énergie renouvelable dans notre consommation finale d'énergie; et s'acheminer vers une augmentation de 20 % de notre efficacité énergétique »

• améliorer le niveau d’éducation avec au moins 40 % de diplômés de l'enseignement supérieur ou titulaires d'un "niveau d'études équivalent" parmi les personnes âgées de 30 à 34 ans et lutter contre le décrochage scolaire en ramenant son taux à moins de 10 % 

• réduire de 20 millions le nombre de personnes confrontées au risque de pauvreté et d'exclusion

Les négociations, enfin, sont impossibles à distinguer de la discussion sur le futur budget de l’Union européenne. Car, pour la première fois, le budget de la politique agricole commune et celui de la politique de cohésion sont négociés en même temps dans les institutions européennes. Les deux politiques sont donc mises en concurrence, d’autant plus durement que l’Europe semble s’orienter vers un budget stable pour la période 2014-2020, comparé à 2007-2013.

Institutions européennes

Dans son rapport de cohésion, présenté le 10 novembre, le commissaire européen à la Politique régionale, Johannes Hahn, a indiqué les grandes lignes de la future politique de cohésion. Et a rassuré les régions: après 2013, les fonds devraient toujours bénéficier à l’ensemble d’entre elles, et pas seulement aux plus pauvres.

La Commission propose de créer une nouvelle catégorie de régions. Aujourd’hui, les territoires sont classés en deux catégories: si leur PIB dépasse 75% de la moyenne européenne, elles sont considérées comme "riches", sinon, elles font parties des plus pauvres. Le rapport suggère de créer une troisième catégorie, intermédiaire, qui engloberait les régions dont le PIB est compris entre 75 et 90%.

Johannes Hahn suggère aussi de consolider le cadre de la politique régionale, en organisant les fonds de cohésion en trois niveaux. Un «cadre stratégique commun» regrouperait les fonds européens régionaux, agricoles et accordés dans le domaine de la pêche. Puis, en plus des «programmes opérationnels» classiques, qui définissent les mesures prioritaires financées dans chaque région par les fonds européens, les auteurs suggèrent la naissance d’un «contrat de partenariat». Il établirait les priorités d’investissement de chaque pays et relèverait d’une négociation entre la France, par exemple, et la Commission.

Selon le Comité des régions, les propositions de la Commission européenne vont «dans le bon sens». Il se félicite notamment que les fonds européens soient toujours destinés à toutes les régions d’Europe. 

En revanche, le Comité s’oppose fermement à ce que les aides versées aux régions soient gelées lorsque l’Etat auquel elles appartiennent dépasse les limites fixées par le pacte de stabilité et de croissance.

Dans un entretien accordé à EurActiv.fr, la présidente du Comité des régions et ancienne président de la région Piémont, Mercedes Bresso ne se fait pas non plus d’illusion sur une potentielle hausse du futur budget de la politique de cohésion. «Je voudrais bien y croire. Il faut déjà être ferme pour ne pas le baisser», affirme-t-elle.

Le Parlement européen demande que la politique régionale soit orientée en fonction des résultats visés. Au cours d’une réunion des ministres européens de l’Aménagement du territoire, les 22 et 23 novembre, la présidente de la commission régionale du Parlement européen, Danuta Hübner, a porté un jugement plutôt positif sur les projets de la Commission.

Elle se félicite que la Commission européenne ait choisi de maintenir les aides européennes pour toutes les régions, tout en visant les objectifs de la stratégie Europe 2020. Le Parlement soutient aussi la nouvelle répartition des régions en trois catégories. 

Mme Hübner demande également à l'exécutif européen de permettre le renforcement des coopérations interrégionales dans le domaine de l’innovation et du domaine transfrontalier.

Dans une lettre adressée le 10 janvier au ministre de l'Agriculture et de l'Aménagement du territoire, Bruno Le Maire, quatre députés européens français (PPE) montent au créneau pour défendre cette politique. «Il nous paraît (...) essentiel que, dans les négociations à venir, la pertinence de la politique de cohésion ne soit pas remise en question et que les moyens alloués soient à la hauteur des défis à relever», insistent les élus.

Ils affirment que la France doit soutenir la proposition de la Commission d’établir une nouvelle catégorie intermédiaire pour les régions dont le PIB se situe entre 75 et 90%. Ils plaident aussi pour qu'elles bénéficient d’une certaine flexibilité dans la manière de dépenser leurs fonds. Les objectifs ne doivent pas être entièrement imposés aux régions par l’Union européenne, insistent les élus.

Associations

Qu’elles soient françaises ou européennes, l’ensemble des associations plaident pour une politique régionale ambitieuse, doté d’un budget suffisant. Elles demandent également que la politique régionale européenne de l’après-2013 concerne les 271 régions d’Europe. 

Dans un avis adopté au mois de décembre, l’Association des régions de France (ARF) se réjouit notamment du «lien étroit» établi entre la politique de cohésion et la stratégie Europe 2020. L’Association salue aussi l’architecture imaginée par Bruxelles, subdivisée en trois strates: cadre stratégique commun, contrats de partenariat, et programmes opérationnels.

En revanche, les présidents de régions émettent bon nombre de réserves sur certaines propositions de la Commission. Ils refusent par exemple de se voir imposer par la Commission des thèmes prioritaires sur lesquels concentrer l’utilisation des fonds. Ils s’opposent aussi à la sanction consistant à priver de fonds européens les régions appartenant à un Etat qui ne respecterait pas les critères du pacte de stabilité. 

Enfin, ils se montrent particulièrement sensible à la politique de la ville. «La cohésion territoriale doit prendre en compte la diversité des territoires régionaux, urbains comme ruraux, sans les opposer.» Un message direct au commissaire Hahn, qui évoque volontiers la dimension urbaine de la politique de cohésion, faisant craindre à certains un soutien européen moindre pour les zones rurales.

Dans un avis publié le 12 janvier, la Maison européenne des pouvoirs locaux français (MEPLF), qui regroupe cinq associations de collectivités françaises, affirme que «malgré les critiques récurrentes dont elle fait l’objet, la politique de cohésion a démontré sur la durée son efficacité et sa valeur ajoutée». Le auteurs du texte se montrent soucieux de l’aspect budgéraire: «Faute de moyen suffisants, [la politique de cohésion] sera sans portée.» La gouvernance devra être «renforcée aux échelons infrarégionaux», ajoutent-ils.

«Une seule conditionnalité macro-économique risquerait de faire peser sur les pouvoirs locaux la responsabilité de politiques nationales qui ne respecteraient pas le pacte de stabilité», affirment aussi la MEPLF. Une opposition à la proposition de la Commission de priver de fonds les régions appartenant à des Etats membres qui ne respectent pas le pacte de stabilité.

Le MEPLF se montre également prudente quant à la création d’un objectif «intermédiaire», réservé à des régions dont le PIB serait compris entre 75 et 90% de la moyenne européenne. Elle affirme aussi que la «réserve de performance», proposée par la Commission pour récompenser les régions les plus vertueuses, «ne devra pas (...) être un outil de mise en concurrence entre les territoires, mais (...) un outil de péréquation conforme aux objectifs de redistribution et de rééquilibrage de la politique de cohésion».

Dans deux avis adoptés en décembre et janvier, le conseil des communes et régions d’Europe (CCRE) se félicite que la Commission «indique clairement que la future politique européenne de cohésion doit continuer à soutenir l’ensemble des territoires de l’Union européenne».

Les auteurs des deux documents sont également favorables à un cadre stratégique commun (CSC), regroupant plusieurs fonds européens. Ce nouvel instrument «replacerait l’approche fragmentée actuelle à l’égard des différents programmes dans l’optique d’une meilleure coordination».

Pour la CCRE, la cohésion doit également rester «un objectif de l’UE à part entière». «La politique de cohésion et les fonds structurels ne peuvent par conséquent pas simplement devenir des instruments pour mettre en œuvre la stratégie UE 2020», explique le CCRE.

En revanche, comme la plupart des associations, la CCRE «s’oppose fermement» à ce que les régions appartenant à des Etats qui ne respectent pas le pacte de stabilité puissent être privées de fonds européens.

La Conférence des régions périphériques maritimes (CRPM), qui rassemble 160 régions, réclame que les régions soient «pleinement impliquées» dans les mécanismes de gouvernance de la future politique européenne. Elle veut avoir part à l'élaboration des contrats de partenariat imaginés par la Commission européenne.

L’association se dit également favorable à ce que les fonds soient concentrés sur un nombre restreint de priorités. Elle se félicite des liens forts entre politique de cohésion et objectifs de la stratégie Europe 2020. En revanche, elle est beaucoup plus réservée sur les éventuelles sanctions des régions appartenant à des Etats qui ne respectent pas les critères du pacte de stabilité. « Le principe de conditionnalité pourrait être basé sur le taux d’implémentation actuel et l'efficacité de la politique de cohésion elle-même, mais pas sur la réglementation macro-économique», affirme la secrétaire générale de la CRPM, Eleni Marianou, dans un communiqué.

Dans un communiqué publié début décembre, l’Assemblée des régions d’Europe (ARE) se dit «globalement satisfaite» par les propositions de la Commission, elle «regrette fortement la non inclusion des régions comme partenaires à part entière aux côtés de l’Union européenne et de ses Etats membres». 

Au-delà de ces critiques, l’ARE propose de dépasser le critère du Produit intérieur brut (PIB), qui permet actuellement de mesurer les «besoins» d’une région. «Des critères comme le degré d’innovation, l’attractivité du territoire et le bien-être de la population peuvent également être pris en compte», suggère l’association. 

Par ailleurs, l’ARE affirme l’importance de lier la politique de cohésion et la stratégie «Europe 2020», qui sont complémentaires. «Si la politique de cohésion se doit de garder sa spécificité et maintenir une certaine flexibilité permettant de tenir compte des besoins spécifiques de chaque région, elle est également un instrument idéal pour la mise en œuvre de la stratégie Europe 2020, grâce à sa nature transversale », affirme le ministre de la région de Bruxelles-Capitale, Jean Luc Vanraes, pour le compte de l’Assemblée.

La mission opérationnelle transfrontalière (MOT) estime que «l'Europe ne se fera que si elle fonctionne le long des points de soudure», désignant ainsi les frontières qui séparent les pays.

Les auteurs de la contribution de la mission écrivent que les territoires transfrontaliers peuvent être des «laboratoires européens» pour tester de « nouvelles étapes d'intégration ». 

Ils défendent la mise en place de « projets de territoires transfrontaliers » afin de mieux cibler les régions spécifiques. «De manière générale, la coopération territoriale [...] mérite une augmentation budgétaire significative dans la nouvelle période de programmation», ajoutent-ils.

De son côté, l'Assemblée des communautés de France (ADCF) se prononce pour une programmation « intégrant territoires urbains et ruraux ». » La segmentation entre urbain et rural du développement économique et de la cohésion sociale promus par l’union européenne n’est plus adaptée aux réalités de nombreux pays européens », peut-on lire dans le texte. L'Assemblée se prononce en faveur d'une programmation commune  englobant le développement rural, issus de la politique agricole commune, et les fonds dédiés à la politique de cohésion.

« L’AdCF est favorable à ce qu’une expérimentation soit ouverte sur une programmation aux procédures administratives allégées selon des modalités validées avec l’Etat membre de manière à ce que les simplifications soient adaptées au cadre administratif et réglementaire national », ajoute le texte.

Etats membres

La France n’a pas encore rendu public son avis sur l’avenir de la politique. Néanmoins, elle s’est prononcée à plusieurs reprises pour une politique de cohésion bénéficiant à toutes les régions, et non pas seulement aux plus pauvres. 

Lors du Congrès de l’association des maires de France, fin novembre, un diplomate français a esquissé la vision de l’Hexagone sur cette politique européenne. Il a affirmé que la France avait intérêt à laisser se créer la «catégorie intermédiaire» imaginée par la Commission. Selon les chiffres de 2006, cette nouvelle catégorie pourrait concerner huit régions. En revanche, Paris serait beaucoup plus réservé sur les dispositions spécifiques destinées aux régions insulaires, transfrontalières ou montagneuses envisagées par la Commission dans son cinquième rapport.

Sur un plan budgétaire, la France s’est exprimée lors d’une réunion informelle organisée par la Belgique, qui exerçait alors la présidente tournante de l’UE, les 22 et 23 novembre. Au cours d’une discussion sur l’avenir des fonds de cohésion, le représentant français a alors évoqué «la réduction programmée du budget de la politique de cohésion», comme l’avait révélé EurActiv.fr.

La position britannique sur l’avenir de la politique de cohésion est, plus qu’aucune autre, étroitement liée au budget de l’Union européenne entre 2014 et 2020. Depuis son arrivée à la tête du pays, le Premier ministre, David Cameron, ne cesse de marteler qu’il n’a aucunement l’intention d’augmenter le budget européen. Il milite même pour une baisse de cette enveloppe, et souhaite limiter la contribution des Etats membre au budget à 0,86% de leur PIB, contre environ 1% aujourd’hui.

Lors de la réunion informelle des ministres de la politique de cohésion, organisée par la présidence belge, le Royaume-Uni, le Danemark, les Pays-Bas, l’Estonie et l’Allemagne défendaient des positions «plutôt anti-politique de cohésion», affirme une source interne aux négociations.

Première contributrice au budget communautaire, l’Allemagne regarde de très près le débat sur les fonds européens. D’autant plus que dans ce pays fédéral, les régions de l’Est perçoivent d’importantes aides de la part de l’UE. Le pays propose plusieurs instruments pour en changer la gestion. Le plus important d’entre eux consisterait à transformer les subventions classiques en prêts. Pour obtenir des fonds, les demandeurs devraient prouver la viabilité de leur projet.

Berlin demande que l’utilisation des fonds soit concentrée sur un nombre restreint de priorités, déterminées par les régions elles-mêmes.

Enfin, l’Allemagne veut alléger les contraintes bureaucratiques qui pèsent sur la politique de cohésion. Elle reproche notamment à Bruxelles d’accorder plus d’attention à la manière dont sont exécutés les projets qu’aux résultats qu’ils produisent.

La Pologne, qui prendra la présidence du Conseil de l'UE le 1er juillet, s’est placée à la tête des Etats souhaitant défendre bec et ongles la politique régionale. Elle tâche de coordonner sa position avec la Slovaquie, la Hongrie, la République tchèque, rejoints par la Slovénie, la Roumanie et la Bulgarie, au sein du «groupe de Visegrad». La Slovaquie, actuellement à la tête du groupe, s’est fixée pour objectif de préparer une contribution commune sur le sujet. 

Pour Varsovie, l’enjeu est énorme. Le pays touche, entre 2007 et 2013, 66 milliards d’euros. Selon la vice-présidente de la commission des Affaires européennes de la Diète polonaise, Alicja Olechowska, «pour certains Etats, la politique de cohésion est essentielle. Pour la Pologne, c’est une donnée fondamentale, surtout dans le contexte de crise que nous connaissons depuis 2008.» «Notre pays est naturellement favorable au maintien de cette politique dont on peut dire qu’elle lui a permis de surmonter la crise, puisque l’année 2009 a été plutôt bonne pour notre économie», a-t-elle affirmé lors d’une réunion avec des élus français et allemands, le 17 novembre.

La République tchèque plaide quant à elle pour l’introduction d’une dose de flexibilité dans la sélection des priorités. «Les Etats membres et les régions doivent pouvoir définir les principales priorités qui correspondent à leurs besoins», a insisté le ministre chargé des Affaires régionales, Daniel Braun, dans un entretien accordé à EurActiv République tchèque. Par ailleurs, il s’oppose au bonus, ou «réserve de performance», que la Commission européenne propose de verser aux Etats qui gèrent efficacement leurs fonds.

Avant Noël, le Premier ministre Petr Necas a également affirmé que la négociation du futur budget européen ne devrait pas se solder par une baisse des subventions distribuées à la République tchèque.

Pour la Hongrie, qui exerce actuellement la présidence tournante de l’Union européenne, la politique de cohésion doit être l’un des principaux instruments permettant d’atteindre les objectifs de la stratégie Europe 2020. «Nous devons avoir en tête que nous ne pouvons pas créer une Union compétitive sans surmonter les considérables différences qui existent entre les régions», écrit le ministre hongrois du Développement, selon EurActiv Hongrie.

Budapest considère que la politique de cohésion doit se concentrer sur les PME, l’innovation, la recherche et le développement. Elle souhaite que les contrôles soient réformés, en prenant en compte le critère de l’efficacité des projets financés.

La Slovaquie, qui touche 11 milliards d’euros entre 2007 et 2013 au titre des fonds structurels, milite, comme les autres membres du groupe de Visegrad, pour une politique de cohésion forte, sans changement notable par rapport à la programmation actuelle. Dans un document publié en mai, l’ancien ministre du développement régional slovaque affirme que les fonds régionaux doivent financer en priorité les infrastructures de base, soutenir l’emploi et promouvoir l’économie verte. Le gouvernement veut également faciliter l’accès aux fonds européens.