Contexte

Le nouveau plan de cohésion pour 2007-2013 est entré en vigueur le 1er janvier 2007. Il est doté d’un budget de 44,7 milliards d’euros par an.

Devenu le premier poste de dépense de l’Union dans les perspectives financières 2007-2013, devant la politique agricole commune, cette politique représente aujourd’hui 308 milliards d’euros, contre 213 milliards pour la période précédente 2000-2006.

L’élargissement de l’Union européenne à dix nouveaux pays en 2004 a engendré une réforme importante de la politique de cohésion de l’UE. La Commission a voulu pour l’occasion simplifier les procédures et concentrer les aides sur les régions les plus pauvres. Les pays ayant adhéré en dernier en seront les principaux bénéficiaires.  De plus, l’utilisation de ces fonds devra rentrer dans l’application de l’agenda de Lisbonne : « devenir l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique au monde, capable d’une croissance économique durable accompagnée d’une amélioration quantitative et qualitative de l’emploi et d’une plus grande cohésion sociale ».

Recentrage sur l’agenda de Lisbonne

Relancée en mars 2005, celle-ci a été recentrée sur la croissance et l'emploi en Europe. L'Union, tant au niveau européen que national, doit désormais mettre en œuvre les actions nécessaires pour développer la connaissance, l'attractivité et la création d'emplois.

La prise en compte de ces priorités s’est traduite par l'adoption au niveau communautaire d'« orientations stratégiques de la Communauté pour la cohésion » (OSC) en octobre 2006, définissant un cadre pour l'intervention des fonds structurels et du Fonds de cohésion, conformément à l'article 23 de la proposition de règlement général.

Dans le cadre de cette nouvelle approche, il a été décidé de regrouper les grandes orientations des politiques économiques (GOPE) et les lignes directrices pour l'emploi (LDE) dans un ensemble de « lignes directrices intégrées ». C'est sur la base de ces « lignes directrices intégrées » que les États membres ont présenté des « programmes nationaux de réforme » répondant à leurs besoins et leurs situations spécifiques. Ces programmes identifient les mesures concrètes qu'ils ont l'intention de prendre afin de soutenir la croissance et l'emploi au niveau national, chaque État membre soulignant les défis essentiels auxquels il est confronté.

Les lignes directrices, comme les programmes nationaux qui en découlent, sont établies pour trois ans, afin d'offrir la stabilité nécessaire à la mise en œuvre. Ces programmes nationaux sont le fruit d'un débat au niveau national avec les instances parlementaires compétentes, les partenaires sociaux, les collectivités territoriales et les citoyens, conformément aux traditions respectives des États membres.

Il s’agit également d’aider en priorité les régions qui en ont le plus besoin. Avec l’élargissement, les anciens pays membres enregistrent dans leur ensemble une lourde perte de financement. En passant de 16 milliards d’euros pour la période 2000-2006 à 14,3 milliards d’euros pour 2007-2013, la France voit son budget diminuer de près de 12%.

Enjeux

  • Au niveau européen

Les quatre fonds structurels existants n’ont pas changé. Il s’agit d’enveloppes budgétaires encadrées par des règles d’utilisation spécifiques. Ils sont mis au service de grands objectifs définis par la Commission européenne et les Etats membres.

Le Fonds social européen (FSE)

C’est le plus ancien des fonds structurels européens. Il a été créé en 1957 avec le traité de Rome. Il s’agit du principal instrument mis à la disposition de l'Union pour concrétiser les objectifs de sa politique de l'emploi. 

Le Fonds européen pour le développement régional (FEDER)

Le FEDER vise, depuis 1975, à réduire les déséquilibres régionaux au sein de l’UE. Il participe aux financements d'investissements productifs, ainsi qu'au développement des PME dans les régions défavorisées.

Le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et le Fonds européen agricole de développement rural (FEADER)

Créés par un règlement européen du 21 juin 2005, ces deux fonds remplacent le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA). Ils ne relèvent plus de la politique de cohésion mais de la politique agricole commune.

Fonds européen pour la pêche : le FEP (ancien IFOP) 

Rebaptisé en 2007, le fonds européen pour la pêche a notamment pour objectif d’ajuster les efforts de pêche, de moderniser la flotte, ou encore de transformer et commercialiser les produits de pêche.

Maintien des principes traditionnels de gestion

La politique de cohésion a toujours pour objectif de renforcer la cohésion économique et sociale entre les territoires de l’UE.

Les principes de gestion des fonds restent inchangés :

  • La concentration : afin d'éviter le "saupoudrage" des financements, les fonds structurels sont concentrés sur des objectifs prioritaires qui visent soit des zones cibles (appelées territoires éligibles), soit des thématiques cibles.
  • La programmation : les fonds structurels sont mis en œuvre au travers des programmes pluriannuels élaborés dans le cadre d'un partenariat avec les collectivités territoriales et approuvés par la Commission européenne.
  • L’additionalité : la contribution des fonds structurels est "additionnelle", c'est-à-dire qu'elle n'intervient dans les programmes qu'en complément de financements privés ou publics ou assimilables nationaux, régionaux ou locaux. Ce principe répond au souci d'éviter que les financements européens ne se substituent aux financements publics nationaux. 
  • L’évaluation : c’est en répondant à des questions relatives à la pertinence des objectifs, la cohérence du programme, sa qualité de mise en œuvre sur le terrain, son efficacité apparente et réelle, ainsi que sur l’efficience des moyens engagés par rapport aux résultats obtenus, que l’évaluation aide les «autorités de gestion» à vérifier le bien-fondé de l’intervention des fonds structurels.
  • Le partenariat : il s'agit d'un des principes fondamentaux. Il impose que les fonds structurels soient mis en œuvre à tous les stades de la procédure dans le cadre d'un partenariat entre la Commission européenne, les Etats membres et les autorités locales et régionales (la responsabilité juridique de la gestion de ces fonds appartient néanmoins au Préfet de région).

Objectifs de la nouvelle politique de cohésion

Trois nouveaux objectifs ont été définis dans la politique de cohésion pour 2007-2013:

  • La convergence et la compétitivité économique. Ancien « objectif 1 », il a pour but de renforcer la compétitivité économiquedes régions les moins développées, ce qui implique la modernisation de l’économie, des infrastructures, la protection de l’environnement et l’amélioration du système d’éducation. 264 milliards d’euros venant du FEDER, du FSE et du fonds de cohésion, soit 81,7% des fonds structurels, seront alloués à cet objectif. Les régions concernées sont principalement celles dont le PIB est inférieur à 75% de la moyenne de l’UE, c'est-à-dire principalement celles des pays d’Europe centrale et orientale. En France, seuls les DOM-TOM sont éligibles.
  • La compétitivité régionale et l’emploi (anciens objectifs 2 et 3). Les fonds alloués à cet objectif doivent permettre de répondre aux défis économiques et sociaux de tous les Etats membres (mondialisation, vieillissement de la population, développement de la société de l’information et d’une économie de l’innovation). 17% du budget, soit 57,9 milliards d’euros, sont prévus. Ils iront aux régions qui ne sont pas éligibles pour la partie « convergence économique ». Cet objectif sera co-financé par le FEDER et le FSE, à hauteur maximale de 50% des coûts.
  • La coopération territoriale européenne, qui reprend l’ancien programme INTERREG. Cette coopération sera structurée autour de trois volets : la coopération transfrontalière, la coopération transnationale, et la coopération interrégionale. 7,7 milliards d’euros, soit 2,42% du budget venant du FEDER, sont prévus.

Initiatives communautaires

En-dehors de ces trois grands objectifs, une partie des fonds structurels peut être utilisée sous forme d’actions menées à l’initiative de la Commission européenne, appelées « initiatives communautaires ». Celles-ci ne doivent pas dépasser 5,5% des fonds structurels, et représenter un projet novateur.

Les acteurs de ces projets doivent être des entreprises, des associations, des collectivités locales ou des services de l’Etat. Les opérations co-financées ont pour objectif d’accélérer la reconversion économique des bassins d’emploi,  la modernisation des équipements industriels, et la coopération entre collectivités locales.

Trois nouvelles initiatives communautaires sont prévues pour la période 2007-2013 :

  • JASPERS (Joint Assistance in Supporting Projects in European Regions/Assistance conjointe à la réalisation de projets dans des régions d’Europe) aidera les autorités nationales et régionales à concevoir des projets d’infrastructure de grande ampleur.
  • JEREMIE (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises/Ressources européennes communes pour les micro et moyennes entreprises) améliorera l’accès au financement pour les micro et moyennes entreprises. 
  • JESSICA (Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas/Soutien communautaire conjoint pour un investissement durable dans les zones urbaines) doit apporter des solutions aux problèmes de financement de projets d’aménagement et de développement urbains (subventions et de prêts).
  • En France

Les crédits alloués à la France (14,3 milliards d’euros) pour la période 2007-2013 ont diminué de 25% par rapport à 2000-2006.

Auparavant principale bénéficiaire de l’ancien objectif 2 consacré aux régions « en reconversion économique et sociale », la France recevait également des fonds importants au titre de l’ancien objectif 3 destiné au « développement social ».

Pour la période 2007-2013, le pays reçoit 10,3 milliards d’euros au titre de l’objectif « compétitivité régionale et emploi », 3,2 milliards d’euros au titre de l’objectif « convergence » et 860 millions d’euros au titre de l’objectif « coopération territoriale européenne ».

Après consultation des régions, un cadre de référence stratégique national (CRSN) a été mis au point en 2005 par la DIACT (délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires), afin de fixer l’orientation de l’utilisation des fonds structurels sur le  territoire français.

Parmi les 29 thématiques mises en avant, deux priorités ont été définies :

  • Le développement économique et l’emploi
  • La cohésion territoriale

Les programmes opérationnels

Sur la base du CRSN, des programmes opérationnels ont ensuite été définis pour le FEDER, le FSE et le FEADER. Ils contiennent la liste des thèmes pouvant faire l’objet d’un co-financement de l’Union européenne et remplacent les anciens documents uniques de programmation (DOCUP).

  • FSE : le programme opérationnel (PO) est doté d’une enveloppe de 5,4 milliards d’euros et a été approuvé par la Commission européenne le 9 juillet 2007. Un comité national de suivi FSE réunissant les partenaires ayant contribué à rédiger le PO a été constitué sous l’égide du Ministère de l’emploi et de sa Direction Générale de l’Emploi, et de la Formation Professionnelle (DGEFP).  La gestion de 85% de l’enveloppe budgétaire est déconcentrée au niveau régional (Préfets de Région et Direction Régionale de l’emploi et de la Formation professionnelle). Les 15% restants sont directement gérés par la DGEFP pour co-financer des mesures du Plan de cohésion sociale.
  • FEDER : en France, 8 milliards d’euros sont alloués au FEDER. Les programmes opérationnels FEDER sont définis au niveau régional sous l’autorité du Préfet de Région. Dix-huit des 26 PO régionaux et interrégionaux ont été approuvés par la Commission européenne. Contrairement à la programmation 2000-2006, le FEDER ne sera plus mobilisable en fonction d’un zonage défini selon des critères socio-économiques. En application des objectifs de la politique de cohésion qui doit aider à résorber les inégalités de développement territorial, la priorité sera accordée aux zones urbaines en difficulté avec la possibilité de définir des projets urbains intégrés. Il s’agit de projets de territoire qui, par l’articulation entre de multiples actions (du développement économique, de l’environnement, de la recherche, de la mobilité, de la formation) sont susceptibles de soutenir une requalification dynamique d’un territoire et de pérenniser son développement durable.
  • FEADER : La France devrait percevoir 6,4 milliards d’euros pour le FEADER sur la période 2007-2013, contre 6 milliards d’euros sur 2000-2006, soit une baisse de 16%. La Commission a approuvé le 19 juillet 2007 le programme rural hexagonal établi pour la France métropolitaine hors Corse qui établit les possibilités d’intervention du FEADER dans 21 régions de France. Les priorités régionales du programme d’action visent à conforter le secteur agricole « tant en terme d’emploi que de valeur ajoutée par la modernisation des exploitations, l’amélioration de la valorisation des productions et la diversification des productions agricoles.

Suivi des programmes et décision d’attribution des crédits

Depuis 2007, et dans un souci de simplification, les trois programmes opérationnels (FSE, FEDER et FEADER) sont gérés au niveau régional par un comité unique de programmation.  

Ce comité, coprésidé par le Préfet et le Président du Conseil Régional, examine les projets et statue sur le montant des subventions accordées. Comme en 2000-2006 et malgré les revendications des Conseils Régionaux, la responsabilité de la gestion  des fonds structurels revient aux Préfets, nommés « autorités de gestion ». 

Le contrôle financier des fonds structurels est extrêmement exigeant. L’autorité de gestion doit, dans un premier temps, contrôler que les subventions européennes ont réellement été utilisées par les bénéficiaires. Dans un deuxième temps, une « autorité de certification » réalise un « surcontrôle » de ces subventions afin de garantir à la Commission européenne un maximum de transparence. Au niveau régional, le Trésorier Payeur Général est responsable de cette certification.

Enfin, une autorité d’audit nationale s’assure du bon fonctionnement de l’ensemble du système de gestion des fonds structurels. En France, cette responsabilité revient à la Commission Interministérielle de Coordination des Contrôles (CICC).

Rappel des acteurs de la mise en œuvre des fonds structurels arrêtés par  le comité interministériel d’aménagement et de compétitivité des territoires (CIACT) du 6 mars 2006.

Gestion des programmes opérationnels FEDER 

  • Autorité de gestion : Préfets de Région (SGAR)
  • Autorité de certification : Trésoriers payeurs généraux (TPG)
  • Exception : le Conseil Régional d’Alsace et la Collectivité Territoriale de Corse 

Gestion du Programme opérationnel national FSE

  • Autorité de gestion nationale : ministère chargé de l’emploi (Direction générale de l’emploi et de la formation professionnelle DGEFP) – interface avec  la Commission, pilotage et coordination du volet national
  • Autorité de certification au niveau national : Ministère des finances
  • Autorité de gestion déconcentrée au niveau régional : Direction régionale du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle (DRTEFP)
  • Autorité de certification au niveau régional : TPG