Contexte

Pour la période 2007-2013, les régions françaises bénéficient de fonds communautaires à hauteur de 14,3 milliards d’euros. Cette somme est destinée à 26 programmes opérationnels, dont 21 sont abondés par le Fonds européen de développement régional (Feder) et cinq par le Fonds social européen (FSE).

Le FSE est ainsi doté, pour la métropole, de 4,5 milliards d’euros, et ventilé entre différents secteurs proposés par la France dans ses projets de programmes opérationnels. Il est ventilé entre un programme national pour la France métropolitaine et quatre programmes régionaux (un dans chaque DOM). 30% de ce fonds devrait notamment financer l’amélioration de l’accès à l’emploi et à l’insertion, 12% améliorer le «capital humain» et 35% sera dédié au renforcement de l’intégration sociale des personnes moins favorisées.

Le Feder est quant à lui ventilé entre chaque région, à qui il revient de présenter son propre. Les 22 régions métropolitaines bénéficient de près de 6 milliards d’euros. Plus grosse bénéficiaire, la région Nord-Pas-de-Calais et ses 700 000 euros tient la corde, alors que les fonds accordés à l’Alsace plafonnent à 76.000 euros.

A cela s’ajoutent quatre programmes plurirégionaux (Alpes, Loire, Massif Central et Rhône) qui bénéficient de 143 millions d’euros financés par le Feder.

La situation des départements d’Outre-mer est différente de la métropole. Ceux-ci bénéficient en effet de l’objectif «Compétitivité régionale et emploi». La Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et la Réunion sont en effet concernées par l’objectif «convergence», destinées aux régions les plus défavorisées d’Europe. A ce titre, elles bénéficient de 900 millions d’euros de FSE et de 2,3 milliards d’euros de Feder (Lire aussi le dossier d'EurActiv.fr sur l'évolution des fonds structurels)

Enjeux

«Tout le monde est plutôt en retard.» Cette phrase, prononcée par un expert de la politique régionale européenne, résume à elle seule le sentiment qui domine deux ans après le début de la mise œuvre des fonds structurels. Alors que s’est ouverte, en 2007, une nouvelle période, qui s’achèvera fin 2013, les régions françaises semblent avoir bien du mal à mettre en œuvre les programmes opérationnels sensés planifier la dépense des fonds qui leur a été attribuée par l’UE.

Ce phénomène s’explique, selon les différents acteurs impliqués dans le processus, de manières très différentes. Une des spécificités de la politique de cohésion est en effet de rassembler autour d’une même table de nombreux protagonistes: régions, Etat, entrepreneurs privés, ...

En fait, la politique de cohésion est actuellement au milieu du gué. Après que la Commission européenne a validé 27 cadres de référence stratégique national (CRSN) et les programmes opérationnels (PO) élaborés par chaque région, la balle est maintenant dans le camp des Etats membres. A eux de mettre en œuvre les PO, c’est-à-dire de sélectionner les milliers de projets qui verront le jour chaque année, de les contrôler et de les évaluer. La Commission engagera ensuite les dépenses afin de permettre aux Etats membres de démarrer les programmes, puis paiera les dépenses certifiées par ces mêmes Etats.

La Basse-Normandie en queue de peloton

Les chiffres régulièrement rendus publics par la Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires (Diact), chargée de suivre l’avancement des programmes opérationnels, vont également dans le sens d’un retard généralisé. Au 1er février 2009, sur les 22 régions métropolitaines, qui dépendent de l’objectif «Compétitivité régionale et emploi» (ancien «objectif 2»), la programmation tourne en moyenne autour de 9%, mais tombe à 5,64% pour les départements d’Outre-mer (DOM) qui sont compris dans l’objectif «Convergence» (ancien «objectif 1»).

Derrière ces moyennes nationales se cachent des disparités régionales très importantes. Ainsi, le Limousin fait figure de bon élève avec une programmation qui dépasse les 24%, suivi par l’Aquitaine (16,6%) et l’Auvergne (14%). La Basse-Normandie, avec 2,79%, est la lanterne rouge du classement métropolitain.

Pour Marjorie Jouen, conseillère au think-tank Notre Europe et spécialiste de la politique de cohésion, de telles différences s’expliquent de manière assez traditionnelle. «L’Aquitaine et la région Rhône-Alpes, par exemple, sont particulièrement dynamiques», affirme-t-elle.

Inquiétante situation dans les DOM

Autre point inquiétant: la différence de programmation entre le Feder et le FSE. Ainsi, en Bretagne, 13,5% du FSE est mis en œuvre, alors que le Feder plafonne à...0,91%. «On est face à des logiques très différentes», commente Marjorie Jouen, qui affirme que dans les régions, les deux fonds ne sont pas du tout gérés de la même manière. «Concrètement, poursuit-elle, ils dépendent de programmes différents qui ne sont pas gérés par les mêmes équipes.»

Outre-mer, la situation est autrement plus préoccupante. La mise en œuvre de la Martinique plafonne à 0,6%, tandis que celle de la Guyane ne dépasse pas les 1,06%. «Les administrations sont excessivement lentes dans les DOM», commente une source qui suit de près ce dossier, côté français. Avant de poursuivre: «Nous avons vraiment des doutes sur la capacité d’absorption des fonds par ces territoires. Les sommes à dépenser sont tellement colossales, que parfois, les régions ne sont pas capables de les écouler.»

«Course à la facture»

Car tout le problème est là: tout ce qui ne peut pas être dépensé au cours d’une période de six ans est perdu. Les régions ont cependant deux ans pour dépenser les fonds européens avant de devoir définitivement y renoncer. Elles avaient donc, en théorie, jusqu’au 31 décembre 2008 pour puiser dans leurs Feder et autres FSE de la période 2000-2006. Mais dans le cadre du plan de relance européen, la Commission européenne a décidé, en novembre dernier (lire EurActiv.fr, 27/11/2008), d’accorder six mois de plus aux régions pour dépenser les sommes qui leur avaient été attribuées en début de période.

Jusqu’au 30 juin, les régions françaises mettent tout en œuvre pour dépenser ce qui a été programmé pour la période 2000-2006. Les équipes qui gèrent les fonds communautaires connaissent donc en ce moment ce que beaucoup d’entre elles appellent une «course à la facture». Le but: réunir les factures des projets sélectionnés entre 2000 et 2006 pour les envoyer à Bruxelles avant la fin juin et engager la procédure de remboursement auprès de l’UE. Ce processus contribue lui aussi à retarder la mise en œuvre de PO. «Faire une programmation, cela signifie qu’il faut réunir autour d’une même table des partenaires très différents, trouver des accords,... Or, si on consacre tout son temps à liquider la période 2000-2006, on n’a pas le temps pour organiser ces réunions, que l’on repousse, et la programmation prend du retard», explique Marjorie Jouen.

Une validation tardive des PO

Il faut dire que la validation des PO régionaux par la Commission européenne a pris du temps. Le dernier programme opérationnel français validé –celui de la région Ile-de-France– a par exemple obtenu l’aval de Bruxelles le 21 décembre 2007, soit presqu’un an après le début de la période. Idem pour la Bretagne, qui a vu la dernière version de son programme opérationnel validé le 7 décembre. Le programme national FSE pour l’objectif «compétitivité et emploi» a quant à lui été validé le 24 avril 2007.

Nouveauté de la période 2007-2013, les régions métropolitaines doivent attribuer 75% de leurs dépenses vers des projets pouvant répondre à la stratégie de l’Union en faveur de la croissance et de l’emploi, dite «stratégie de Lisbonne». Pour les DOM, ce chiffre atteint 60%. «La transition entre les programmes 2000-2006 et 2007-2013 a été très dure», confirme Samuel Brossard, responsable des financements européens de la région Poitou-Charentes. D’où une difficulté à trouver des projets.

Priorité aux projets innovants

Avec ce fléchage des fonds, finie l’époque où les fonds structurels finançaient des ronds-points, des salles des fêtes et des piscines. Or, poursuit Samuel Brossard, «il est beaucoup plus simple de mobiliser rapidement des fonds sur des projets comme l’aménagement de centre-bourg que sur des projets innovants rentrant dans la stratégie de Lisbonne». Autrement dit, les projets répondant à la stratégie de Lisbonne sont beaucoup plus difficiles à monter que ceux qui n’y répondent pas. De fait, l’immatériel ne facilite pas la consommation des crédits et contribue, selon certains, au considérable ralentissement de la mise en œuvre des programmes.

«Les moyens humains n’ont pas suffisamment été mis en place», souligne-t-on par ailleurs à l’Association des régions de France (ARF). «Si vous n’allez pas au-devant des chefs d’entreprises, ce n’est pas lui qui viendra vous voir pour bénéficier des fonds communautaires.» Avec l’obligation de destiner 75% des fonds à des projets innovants, on passe ainsi d’une «logique de guichet» à une obligation, pour les régions, d’aller vers les PME pour leur proposer de bénéficier des fonds européens.

«Avec cette nouvelle répartition des fonds, nous vivons à la fois un changement de culture et un changement d’acteurs», note pour sa part le président de la région Aquitaine Alain Rousset. Il fustige surtout, pour la France, une trop faible décentralisation qui constitue, selon lui, «un frein à la consommation des crédits». Les Régions partagent en effet avec l’Etat la gestion des fonds communautaires. Il plaide pour une plus grande responsabilisation des régions dans la gestion des fonds européens. «Les services de l’Etat rajoutent souvent des contraintes aux contraintes européennes», poursuit-il.

L’impact de la crise

La crise économique a elle aussi une responsabilité dans ce retard. «Nous avons eu connaissance d’entreprises qui se sont vues refuser des emprunts par leurs banques, alors qu’elles bénéficiaient de fonds communautaires», souligne de son côté un responsable régional. «Dans le contexte économique actuel, les entreprises hésitent à s’engager sur des projets innovants», confirme l’ARF.

Les régions pointent également le poids important de la bureaucratie bruxelloise et du temps nécessaire pour examiner les projets de mise en œuvre des PO. Indépendamment des procédures lentes, il y a un manque de volonté politique», estime pour sa part Marjorie Jouen. «Si une région décide qu’il faut tout faire pour mettre en œuvre son programme opérationnel, elle fait en sorte d’y attacher les moyens humains nécessaires.» Et la chercheuse d’avancer que le retard de mise en œuvre peut s’expliquer par une «attitude très méditerranéenne » de la France consistant à dire: “Nous sommes au début du processus, nous avons encore un peu de temps et nous verrons après.”

Une situation comparable à la période précédente

A la Diact, on souligne qu’il ne faut pas dramatiser la situation. «Lors de la période 2000-2006, il faut se souvenir que les PO avait été validé par la Commission en 2001», affirme David Duval, chargé de la coordination des programmes Feder et FSE. «Les chiffres de mise en œuvre sont meilleurs que lors de la période précédente», poursuit-il. En 2002, le premier ministre de l’époque, Jean-Pierre Raffarin, avait même émis quatre circulaires destinés à «améliorer le dispositif de gestion de suivi et de contrôle des programmes cofinancés par les fonds structurels», à une époque où la programmation était déjà jugée trop lente. Un rappel gouvernemental qui, selon nos informations, pourrait prochainement avoir lieu pour encourager la mise en œuvre des PO.

Car l’inquiétude des régions françaises va au-delà du simple retard de mise en œuvre. «Si nous ne sommes pas en mesure de dépenser l’argent qui nous est attribué, nous fournissons un argument pour ceux qui contestent la politique de cohésion, et qui veulent la remettre en cause pour l’après-2013», commente-t-on côté français. A Bruxelles, le débat sur la réforme de la future politique de cohésion fait rage. Principal enjeu: les critères d’attribution des fonds.