Contexte

Qu’est-ce qu’un service social d’intérêt général ?

La Commission Prodi avait engagé un processus de discussions sur les SSIG, afin, dans un premier temps, d’en préciser la notion, et, dans un second temps, de déceler les attentes et les enjeux qui se cachent derrière ce composant des services d’intérêt général (SIG).


Souvent assimilée à la conception française de « service public », la notion européenne de service d’intérêt général est très large car elle englobe aussi bien les services d’intérêt économique général (SIEG) – transport, énergie, poste, télécommunications –,  que les services sociaux d’intérêt général.

En 2006, la Commission a proposé un faisceau d’indices pour définir les SSIG : un fonctionnement fondé sur la solidarité, une absence d’équivalence entre prestations et cotisations, un caractère polyvalent et personnalisé, une absence de but lucratif, une participation de volontaires et de bénévoles, un ancrage marqué dans une tradition culturelle.

Ainsi, les services sociaux auxquels elle renvoit sont principalement les services de santé, les soins de longue durée, la sécurité sociale, les services de l’emploi et du logement social.

Les SSIG en France



Selon le Conseil économique et social français, le champ qui correspond, en France, aux services sociaux définis par la Commission, se caractérise par sa diversité et son hétérogénéité. Il comprend notamment : la protection sociale obligatoire et complémentaire, les services à la personne, le secteur social et médicosocial, les services d’aides et d’accompagnement à domicile des publics fragiles, le secteur de l’insertion par l’activité économique…

Etat, collectivités territoriales, associations, fondations, mutuelles, syndicats ou encore entreprises publiques et privées sont en charge de mettre en œuvre ces services.

L’Etat, les collectivités territoriales, la sécurité sociale et, pour une petite part, le secteur privé, les financent.

Dans le domaine social, le principe de subsidiarité s’applique au niveau européen. Ce sont donc les Etats membres qui définissent les missions et les obligations de leurs services sociaux.

Des conceptions très différentes : un besoin de clarification de la législation qui demeure

Une décision à l’égard des logements sociaux néerlandais rendue par la Commission en 2005 a mis en exergue de très importantes différences de conception des services sociaux entre les Etats membres. Selon l'exécutif européen, le service d’intérêt général pour les logements sociaux doit par exemple se limiter à la location de ces logements aux « ménages socialement défavorisés ». Au-delà de ce seuil, l’Etat néerlandais a, selon l’exécutif européen, commis une erreur manifeste en interprétant trop largement la notion d’intérêt général.



Ce contentieux, pour la société civile, et notamment le collectif SSIG, illustre bien la nécessité d’apporter des indications supplémentaires quant à la notion de SSIG, et aux marges de manœuvre dont disposent les Etats membres pour organiser et déléguer les prestations de ces services sociaux, par rapport aux règles de la concurrence normalement en vigueur pour les services.

Le traité de Lisbonne : une reconnaissance juridique des SSIG

A la suite de cette décision de la Commission, les Pays-Bas ont insisté pour que le traité de Lisbonne conforte le principe de subsidiarité. C’est désormais le cas. Le rôle des autorités locales et nationales est donc affirmé dans les Traités.

De plus, alors que seuls les services économiques d’intérêt général étaient évoqués dans les précédents traités, le traité de Lisbonne introduit, à l’article 14, les « services non économiques d’intérêt général », ainsi que la primauté du principe d’intérêt général sur les règles de la concurrence du marché intérieur.

En outre, ce traité précise les compétences des différentes institutions et des Etats membres. Les dispositions relatives aux SIG sont désormais soumises à la procédure de co-décision, dans laquelle le Parlement et le Conseil disposent d’un pouvoir équivalent.

Le protocole sur les SIG qui a été annexé au Traité de Lisbonne envoie donc un signal important en reconnaissant formellement les marges de manœuvre dont doivent disposer les autorités nationales et locales pour assurer l’organisation de ces services. 

Enfin, la charte des droits fondamentaux, en cas d'adoption du traité de Lisbonne, acquiert une valeur juridique identique à celle du traité, permet, entre autres, de reconnaître le droit à l’accès aux SIG, en vue d’assurer une certaine cohésion sociale.

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Enjeux

Si le principe de subsidiarité laisse les Etats libres de déterminer les missions et les objectifs qu’ils entendent fixer aux prestataires des SSIG, ces derniers sont malgré tout assimilés à des activités économiques. La marge de manœuvre est donc limitée par les législations communautaires sur le fonctionnement et le financement des services, qui garantissent l’application des règles de la concurrence dans le marché intérieur.

La confusion entre les prérogatives nationales et la législation européenne explique en partie les demandes de clarification du cadre juridique des services sociaux de la part de la société civile, notamment en France, et du Parlement européen. Il s’agirait, selon ces acteurs, d’adopter un cadre communautaire pour les services sociaux qui permettrait d’articuler les règles du marché et l’accomplissement des missions de service public dans le cas où l’intérêt général ne justifie pas une fermeture à la concurrence.

Un revirement dans l’approche de la Commission…

La Commission ne semble cependant pas aujourd’hui s’orienter vers une directive sectorielle sur les SSIG. Retour en arrière.

Après que le Parlement européen a manifesté sa volonté en février 2006 d’exclure les SSIG du champ d’application de la directive services, la Commission a publié, en avril 2006, une communication dans laquelle elle a considéré « la possibilité juridique d’une proposition législative » spécifique sur les SSIG.

Après avoir reconnu les particularités des SSIG et les difficultés que l’application du droit communautaire pouvait poser à leur égard, les institutions communautaires ont donc dû réfléchir à une possible articulation entre les règles du marché en vigueur dans la Communauté, et les services sociaux.

Cette réflexion a été néanmoins largement freinée en novembre 2007. Dans sa communication intitulée « Les services d'intérêt général, y compris les services sociaux d'intérêt général : vers un nouvel engagement européen », l’exécutif européen a en effet clairement montré sa volonté de ne pas réserver une législation spécifique aux services sociaux.

Le commissaire chargé de l’emploi et des affaires sociales, Vladimír Špidla, a ainsi dû renoncer à son projet de directive sectorielle sur les SSIG.

Cette décision a suscité de vives réactions de la part des associations, de la société civile, ou encore des collectivités locales (EurActiv.fr, 19/02/2008). Selon elles, en effet, l’insécurité juridique demeure, et le débat doit se poursuivre, pour déterminer si une approche sectorielle est nécessaire pour les SSIG. 

Le 11 juillet, Nathalie Berger, de la direction générale du marché intérieur, a estimé que l’exécutif européen se sentait lié au protocole de Lisbonne. La Commission estime donc que les SSIG ont d’ors et déjà un cadre et qu’elle n’a pas à intervenir davantage. Nathalie Berger a ajouté qu’une directive cadre appliquerait une même solution à tous les services publics, sans respecter les particularités locales de chacun.

Quelle articulation avec la « directive services » ?



En raison, notamment, de l’implication du Parlement européen dans les débats sur la « directive services », une partie des SSIG a été exclue de cette législation générale, qui vise l’ouverture à la concurrence des marchés nationaux, et donc l’application des règles du marché intérieur pour les services.



Cette directive, dont la transposition est en cours en France, ne s’appliquera pas aux services tels que ceux relatifs au logement social, à la garde d’enfant, ou encore à l’aide aux familles et personnes dans le besoin ».



Mais même s’agissant de ces services, non concernés par la directive, les règles du traité s’appliquent, et le contrôle de la CJCE et de la Commission veille à ce que les atteintes à la concurrence soient limitées et proportionnées aux objectifs d’intérêt général.



L’articulation entre le marché intérieur et les services sociaux reste donc difficile s’agissant des SSIG, aussi bien pour ceux qui ont été exclus de la directive services que pour les autres. 

Les enjeux de la transposition de la directive services en France pour les SSIG

La directive transposée devrait être adoptée par le Parlement français avant la fin de l’année 2009, elle sera discutée à la rentrée, sur la base du rapport rendu par la mission d’expert.
Ainsi, dans le contexte de transposition de la directive services, un élément important du débat concerne la notion de « mandatement ».

Selon la directive « services » votée au niveau européen, les services d’intérêt économique général, dont les SSIG sont une composante, ne peuvent être considérés comme tels qu’à condition d’être mandatés par l’Etat pour répondre à des besoins économiques et sociaux et d’être assujettis à des obligations de service public.

En vertu de la législation actuellement en vigueur, le mandatement, tel que l’entend la Commission, oblige l’administration à préciser de façon formelle et précise l’obligation et la mission du service, en indiquant notamment la durée, la compensation, l’entreprise etc. et en faisant, au préalable, un appel d’offres pour mettre en concurrence les différents prestataires éventuels.



Tous les SIEG concernant les réseaux sont aujourd’hui régis par des directives sectorielles. A l’opposé, les SSIG qui œuvrent dans le champ économique ne bénéficient d’aucun cadre juridique et sont donc soumis aux aléas de la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes.



Dans la plupart des Etats membres, par exemple en France, la relation contractuelle qui lie une administration et un prestataire de service social est très différente de ce que conçoit la Commission.

Le mandatement, difficile à satisfaire en France

La plupart du temps, en effet, l’initiative vient d’une association ou d’un organisme, qui soumettent à l’administration un projet de prestation de service social. Sans appel d’offre ou « acte de mandatement », l’administration « autorise » l’association en question à prester ce service.

En France, le mandatement n’existe pas vraiment, il s’agit d’une délégation de service public, qui est surtout propre au secteur des réseaux.



Si les autorités nationales ne se conforment pas à cette procédure du mandatement, qui représenterait un changement important dans la conception de la délégation de la gestion des SSIG, le financement accordé aux prestataires risque d’être considéré, par la Commission et la CJCE comme une aide d’Etat, et donc comme une violation des règles du traité.

L’exigence de mandatement paraît donc difficile à satisfaire dans certains Etats membres comme la France. Elle constitue pourtant le seul moyen de déroger aux règles de concurrence qui régissent le marché intérieur. Sauf si une directive sectorielle sur les SSIG venait réguler leur mise en œuvre dans les Etats membres.

Actuellement un comité interministériel s’occupe de la transposition de la directive services, l’opération étant pilotée par trois personnes dépendant du ministère des Finances.

Un dossier qui n’avance pas d’un iota

Le gouvernement souhaitait faire passer la loi de transposition de la directive d’ici le mois de juin, un délai qui semble aujourd’hui très court, de très nombreuses questions restant en suspend.

En outre, l’Hexagone, tout comme ses partenaires européens, devra communiquer en décembre 2008 un rapport sur la compatibilité du financement français des services publics avec l’exigence de mandatement et l’interdiction des aides d’Etat. Un changement ou des précisions pourraient alors être apportés par la Commission.

Au deuxième semestre 2008, pendant de la Présidence française de l’Union européenne, la France a vainement tenté de relancer le débat sur les SSIG. Une conférence sur le sujet, le 28 octobre, a été l’occasion pour les protagonistes de ce dossier de confronter à nouveau leurs positions, sans la moindre avancée sur le fond (EurActiv.fr, 29/10/2008).

Alors que le commissaire européen à l’Emploi, Vladimir Spidla, affirmait que la législation communautaire actuelle était suffisante, les défenseurs d’une directive spécifique sur les SSIG ont continué à plaider en faveur d’un assouplissement des règtles de financement des services.

Dans son rapport de mise en œuvre du paquet Monti-Kroes, rendu à Bruxelles en mars 2009, la France a pointé le « décalage extrêmement important » entre le droit européen et la réalité du terrain (EurActiv.fr, 19/03/2009). Un texte dont les auteurs vont dans le même sens que Michel Thierry, l’inspecteur général des affaires sociales et président du groupe de travail sur la place des SIG dans la transposition de  la directive « services », qui a rendu un rapport sur le sujet quelques semaines plus tôt. Il y dénonçait que les normes de l’UE apparaissaient dans certauines petites villes comme « une « “usine à gaz“ à la tuyauterie incompréhensible ».

En décembre 2009, la Commission européenne devrait rendre publique une synthèse des rapports de mise en œuvre du paquet Monti-Kroes élaborés par les Vingt-Sept. Bruxelles pourrait ensuite indiquer si elle choisir d’assouplir les règles en vigeur ou de les assouplir. Dans ce dernier cas, la France pourrait entamer des procédures pour sanctionner d’éventuelles infractions aux règles de financement des services.

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Positions

« Il faut sortir les SSIG de la directive services et leur donner un statut à part », estime le député européen Jacques Toubon (PPE-DE) dans un entretien accordé à EurActiv.fr en avril 2008. Prendre les services sociaux « un à un, examiner leur régime d’autorisation et voir s’ils sont conformes ou pas aux exigences de la directive me paraît être un exercice très risqué », ajoute le député. « La Présidence française doit mettre en place un calendrier européen dans ce domaine, qui prendra surtout effet après la mise en place des nouvelles institutions européennes en 2009 ».

Selon le représentant de l’Union sociale pour l’Habitat, Laurent Ghékiere, la Présidence française de l’UE doit être l’occasion de trouver un protocole d’accord sur le mandatement. « Une directive permettrait la conciliation entre marché intérieur et prestataires de services sociaux », explique-t-il.



De son côté le Conseil économique et social français a largement voté, mercredi 9 avril 2008, en faveur du rapport de Frédéric Pascal « Quel cadre juridique européen pour les services sociaux d’intérêt général? ». Selon le rapporteur, la PFUE doit être l’occasion de faire avancer le dossier des SSIG. Le texte formule le souhait qu’un outil juridique adapté aux services sociaux d’intérêt général soit à terme voté par le Conseil et le Parlement européen.

En France, l’enjeu majeur à court terme est de « transposer la directive services en excluant largement les services sociaux français du champ de la directive, tout en adaptant le droit français aux exigences communautaires ».



S’agissant des prochaines échéances, le collectif SSIG qui rassemble plusieurs associations, mutuelles et fédérations françaises, qui entendent « agir ensemble pour des services sociaux et de santé de qualité en Europe »,  « appelle la PFUE à inscrire la question des SSIG en tant que priorité de ses travaux et à avancer concrètement en vue d’une relance politique de ce processus ». 

Au cours d’une conférence organisée par le collectif SSIG en février 2008, l’eurodéputé portugais  J. Hasse-Ferreira (PSE), rapporteur du PE pour les SSIG, a exprimé son souhait de voir la Commission faire une proposition de législation sur les SSIG. «  Pourquoi le marché intérieur doit être si clair alors que pour les services sociaux, tout est si obscur ? », s’est interrogé le député.



Plaidant aussi pour une clarification de la législation communautaire, Raymond Hencks, vice-président du comité économique et social européen, et rapporteur sur la communication sur les SSIG, a appelé à une plus grande sécurité juridique, dans un ouvrage publié par le collectif SSIG, le comité des régions et le comité économique et social. Selon lui, « il subsiste un net déséquilibre, d’une part en faveur de la logique de concurrence et, d’autre part, au détriment des objectifs d’intérêt général qui continuent à relever de l’exception. (…) [qui] conduit notamment à une incertitude juridique quant à la hiérarchie des normes, à leur interprétation et à leur mise en œuvre. »



Selon l’association française des communes et régions d’Europe (AFCCRE), « le protocole annexé au Traité de Lisbonne qui reconnaît « la grande marge de manœuvre » des autorités locales et régionales n’a pas suffisamment de valeur juridique, et risque d’être soumis à une interprétation « a minima » de la Cour de justice; en tout état de cause, il ne répond pas aux attentes de la grande majorité des collectivités territoriales françaises ». L’AFCCRE demande donc à la future Présidence française de l’UE de considérer le dossier du cadre juridique propre aux SSIG comme prioritaire.

Le 11 juillet, lors du séminaire sur les services publics locaux en Europe, le président de l’AFCCRE, Louis Le Pensec a estimé : "Le principe de la libre administration des collectivités territoriales est désormais inscrit dans la Constitution, il doit être respecté par la Commission au nom de la subsidiarité".

Le secrétaire national de la CFDT, Marcel Grignard, estime cependant qu’il n’est pas certain que la France soit la mieux placée pour mener ce combat sur les SSIG. « Il est  vrai que la CFDT, la CES, comme la plupart des syndicats, revendiquent une directive sur le sujet. Nous ne voulons pas nous contenter du Traité de Lisbonne, même s’il fait un peu avancer les choses, et nous ne sommes pas plus satisfaits de la réponse de Barroso sur cette question », a-t-il indiqué dans un entretien à EurActiv France le 1er avril 2008.

« Fallait-il intégrer ce projet à l’agenda de la Présidence Française de l’UE? Il n’est pas certain que la France soit la plus à même de faire avancer le sujet. Il faudrait en outre tout d’abord que nous nous mettions d’accord entre Européens sur le sens qu’on donne aux services publics. Car la vision de ces derniers reste aujourd’hui encore très nationale. Or, la France n’apparaît pas toujours comme le pays de l’Europe qui a la vision la plus dynamique des services publics ».

Dans le domaine des services publics locaux, faute de cadre politique, la Cour de justice dispose d’une influence conséquente. Ce « pouvoir des juges » attire des critiques. Selon le député européen, Bernard Lehideux, le problème c’est que « le pouvoir politique ne prend pas ses responsabilités. »

 Devant l’AFCCRE, le député européen Harlem Desir (PS) a déclaré : « Si ce n’est pas la France qui s’en charge, il n’y aura pas d’avancée. Même si les autres pays sont intéressés. »