Contexte

Historiquement, la politique de cohésion a été intégrée dans le corps des traités dès l’Acte unique de 1986. Elle a pour but de transférer les ressources des régions les plus riches vers les régions les plus pauvres. Cette politique passe par l’utilisation de différents instruments, tous regroupés sous la coupe des «fonds de cohésion»: fonds européen de développement régional (Feder), fonds social européen (FSE) et fonds de cohésion (Lire le dossier d'EurActiv.fr).

La politique de cohésion en France : 4% des montants alloués

Depuis 2007 et jusqu’à 2013, 56 programmes sont opérationnels en France, soit une somme d’un peu plus de 14 milliards d’euros distribués sur sept ans. Cette somme représente environ 4% des montants alloués par l’UE à l’ensemble des régions européennes. 8 de ces programmes ont pour objectif la « convergence » (stimulation la croissance et l’emploi), 28 la « compétitivité régionale » (promotion de l’innovation et de l’économie de la connaissance pour améliorer la compétitivité des territoires) et 20 la « coopération territoriale européenne », à travers des programmes interrégionaux qui axent la coopération sur des thèmes comme la recherche, le développement ou la société de l’information.
 

En fait, c’est l’inscription de la notion de « cohésion territoriale » dans le traité de Lisbonne, après une intense pression des parties prenantes, qui a poussé la Commission à annoncer la parution d’un Livre vert sur la question à l’automne 2008 (lire ci-après). La politique de cohésion repose sur des plans d’une durée de sept ans, adoptés par le Conseil et le Parlement, sur proposition de la Commission. La programmation actuelle a été ouverte en 2007 et court jusqu’à fin 2013.

Notion floue

Par ailleurs, depuis mai 2007, date du conseil informel des ministres européens chargés de l’aménagement du territoire, qui s’est tenu à Leipzig et a débouché sur une charte consacrée à «la ville européenne durable», les gouvernements se sont engagés à renforcer la cohésion territoriale sur le territoire européen. Sans toutefois définir précisément ce dont il s’agissait.



Car la «cohésion territoriale» reste une notion relativement nouvelle dans le vocabulaire communautaire. «Si le concept de cohésion territoriale est reconnu, sa traduction en termes de politiques européennes reste à décrire», estime par exemple le représentant permanent de la France auprès de l’Union européenne, Pierre Sellal, en janvier 2008 au cours de son audition par la commission pour l’Union européenne de l’Assemblée nationale. 



Dans la mise en œuvre de l’agenda territorial de la Charte de Leipzig, la Commission européenne n’est pas plus claire: «ce terme semble plutôt énigmatique dans le contexte de l’élaboration des politiques européennes», peut-on y lire. Néanmoins, les auteurs du texte admettent que «la dimension territoriale [...] soumet les faits de la vie socio-économique à plusieurs affirmations»: l’importance du contexte géographique, la différenciation des politiques en fonction du contexte territorial, l’intégration thématique des différentes politiques sectorielles ayant un impact sur certains lieux et l’importance de l’implication des acteurs issus des régions et des municipalités.



Pourtant, la notion reste si floue qu’à la fin du Livre vert sur la cohésion territoriale que présente par Danuta Hübner le 6 octobre, la Commission demande encore aux parties prenantes de lui communiquer leur propre définition de la «cohésion territoriale»!



Le traité de Lisbonne renforce pourtant clairement ce concept. Le titre XVIII du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) passe en effet de «Cohésion économique et sociale» à «Cohésion économique, sociale et territoriale». Cette modification est conforme à l’article 3 qui énonce que l’Union «promeut la cohésion économique, sociale et territoriale, et la solidarité entre les Etats membres». Un protocole spécifique est également ajouté au traité pour souligner le rôle essentiel joué par les fonds structurels pour corriger les écarts de développement entre les régions d’Europe.


L’article 174 du TFUE définit en outre les régions auxquelles il convient d’apporter «une attention particulière». Il s’agit des «zones rurales», de celles où s’opèrent «une transition industrielle» et des régions «qui souffrent de handicaps naturels ou démographiques graves et permanents telles que les régions les plus septentrionales à très faible densité de population et les régions insulaires, transfrontalières et de montagne». Par ailleurs, le traité de Lisbonne fait entrer les fonds structurels dans la procédure de codécision.

Enjeux

Le Livre vert présenté par la commissaire en charge de la Politique régionale, le 6 octobre, comporte une douzaine de pages et s’articule autour de quatre axes principaux:

  • Comment définir le bon niveau de compétence administrative suivant la nature du problème posé?
  • Comment assurer une meilleure coordination entre les politiques sectorielles et territoriales?
  • Comment élargir la participation des partenaires dans la préparation et la mise en œuvre des politiques européennes?
  • Comment développer des indicateurs européens pour analyser les tendances territoriales?

Mais les auteurs du texte ne veulent en rien court-circuiter la réflexion menée par Bruxelles sur la révision du budget communautaire. Le document l’affirme clairement dès son premier article: «Ce débat prend place sans porter préjudice au résultat de l’actuelle réflexion de la Commission sur la révision budgétaire. Le Livre vert n’aborde aucun aspect financier de la politique de cohésion dans le cadre financier actuel.»


Le document évite donc l’un des points brûlants du dossier, notamment soulevé par le député européen Ambroise Guellec dans un rapport adopté par le Parlement européen en février dernier: les conditions d’attribution des ressources financières dans le cadre de la politique de cohésion pour la période 2013-2020.

A l’époque, le rapport rejetait «toute tentative d’introduire de nouvelles conditions –telles que des critères de développement politico-économique– à l’attribution de ressources financières dans le cadre de la politique de cohésion, qui restreindrait encore l’accès à cette politique, notamment pour les régions de la convergence». Le député y considérait également que le produit intérieur brut (PIB) devait rester «l’indicateur de base de l’éligibilité pour la politique de cohésion de l’UE». Il s’opposait ainsi fermement à une focalisation de la politique de cohésion sur les régions où le potentiel de hausse de productivité et d’emploi est le plus fort, se disant ainsi hostile à un fléchage strict des crédits.

Le texte ouvre une période de consultation de cinq mois. Les parties prenantes ont jusqu’au 28 février pour répondre au questionnaire qui figure à la fin du document. Le spectre abordé par les questions est large: définition de la cohésion territoriale, rôle à jouer par la Commission européenne dans le soutien de la coopération territoriale,  amélioration des politiques dans ce domaine, éventuelle participation des ONG,...



Préparation chaotique

La préparation du document a été pour le moins chaotique. Annoncé pour la première fois dans une communication de novembre 2007 plaçant la cohésion territoriale «au cœur du programme politique de l’UE», la publication de ce texte n’a pas toujours été envisagée sous la forme d’un Livre vert, c’est-à-dire un document ouvrant une consultation des parties prenantes.

Car le sujet est sensible. Si sensible que les services de José Manuel Barroso ont envisagé un moment de présenter ce texte sous la forme d’un simple document de travail. «Il existe des rapports de force qui ne sont pas franchement favorables à Danuta Hübner au sein même de la Commission», explique une source proche du dossier. Par ailleurs, avec la suspension, au moins provisoire, du traité de Lisbonne, la clarification de la question de la cohésion territoriale est devenue beaucoup moins urgente que prévue. Le document disparaît même du programme de travail publié par Bruxelles pour le deuxième semestre 2008, le 25 juillet dernier.

Mais le 15 septembre, lors d’une conférence sur la gouvernance territoriale co-organisée par l’eurodéputé Jean-Marie Beaupuy, la Ville de Reims et le Conseil des communes et des régions d’Europe (CCRE), la commissaire a annoncé que le texte prendra finalement bien la forme d’un Livre vert. Un retournement de situation auquel Hubert Falco, le secrétaire d’Etat français chargé de l’aménagement du territoire, n’est pas totalement étranger. «M. Falco a fait pression pour que la sortie du Livre vert soit maintenue», confirme-t-on au cabinet du secrétaire d’Etat. Une sortie décalée ne serait sans doute pas passée inaperçue auprès des intéressés. A la conférence de Reims, le secrétaire d’Etat français s’est d’ailleurs prononcé en faveur de la «définition d’un socle commun du concept de cohésion territoriale». Il débattra de ce sujet avec ses homologues à Marseille lors d’une réunion informelle, du 24 au 26 novembre.

400 réponses

Le Livre vert, dont la consultation a été close à la fin février 2009 par la Commission, a suscité près de 400 réponses de la part d’acteurs de toute l’Europe : Etats membres, lobbies, régions, ONG, particuliers, experts,…

Synthétisées dans le sixième rapport d’étape sur la cohésion économique et sociale, publiée en juin par la Commission, ces réponses seront l’une des bases de travail essentielles pour élaborer la future politique de cohésion (2014-2020). Les discussions budgétaires, stratégiques dans ce domaine, auront lieu fin 2010 ou début 2011.

Le rapport d’étape esquisse une définition de la notion de cohésion territoriale : « L’objectif de cohésion territoriale consiste à encourager le développement harmonieux et durable de l’ensemble des territoires en tirant parti de leurs caractéristiques et de leurs ressources », peut-on y lire. D’où l’importance de trois éléments : la concentration (atteinte d’une masse critique), la connexion (importance de connexions efficaces entre les zones en retard de développement et les centres de croissance) et la coopération (travail indépendant des découpages administratifs pour créer des synergies).

Positions

«Il y a deux façons d’envisager la cohésion territoriale, explique Julie Gourden, en charge du dossier à la Conférence des régions périphériques maritimes (CRPM). D’une part, on peut avoir une vision technocratique de ce dossier et s’interroger sur les détails. De l’autre, on peut donner une vision politique de la cohésion territoriale. C’est précisément cette deuxième option que nous attendons de la Commission.»

Le dernier projet qu’ont eu entre les mains les dirigeants de la CRPM inquiète. «Si le Livre Vert oublie le processus qui a conduit à inscrire dans le traité de Lisbonne le principe de cohésion territoriale, alors c’est une démarche incohérente. Et apparemment, c’est le cas.» Mais la conférence se réjouit tout de même que Bruxelles ait choisi de maintenir l’ouverture d’un processus de consultation sur cette question. Il permettra au moins d’exprimer les désaccords.

Le Conseil des Communes et des Régions d’Europe (CCRE) souhaite quant à lui que "la Commission fournisse une définition de la cohésion territoriale, afin d’uniformiser et de renforcer une même approche à travers l’UE. Mais l’exécutif européen a déjà indiqué qu’une définition unique et universelle ne serait pas proposée" regrette-on au CCRE qui attend malgré tout que le Livre vert  "précise le point de vue de la Commission et, chose encore plus importante, donne des indications sur l’impact éventuel de cette définition sur les autres politiques de l’UE et particulièrement sur la politique de Cohésion."

"Enfin le projet de traité de réforme institutionnelle a introduit la reconnaissance au niveau de la communauté des gouvernements locaux et régionaux et leur position dans le cadre de la subsidiarité. Nous attendons du Livre vert de la Commission qu’il réitère ce rôle de gouvernement local et régional dans le contexte de la la cohésion territoriale", conclut le CCRE. 

A l'occasion de son 78ème congrès, Claudy Lebreton, présidente de l'Assemblée des Départements de France (ADF), et Louis Le Pensec,  président de l'Association Française du Conseil des Communes et Régions d'Europe (AFCCRE), ont indiqué que "La cohésion territoriale est une question fondamentale pour les Départements, au regard notamment des responsabilités accrues que beaucoup ont pris dans la gestion des fonds structurels européens."

Évoquant par ailleurs, la publication du Livre Vert sur la cohésion territoriale et les débats qu'il suscite, le Président Louis Le Pensec a présenté les grandes lignes de l'initiative d'un Pacte entre l'Europe et les collectivités locales et régionales, qui sera approuvé par le comité directeur de l'AFCCRE le 12 novembre. Il a notamment indiqué que "l'erreur serait de limiter notre réflexion sur la cohésion territoriale à la seule mise en oeuvre des fonds structurels européens, en négligeant l'impact sur nos territoires des autres politiques communes, notamment celles liées à la concurrence, l'agriculture, l'environnement, les transports ou la citoyenneté européenne".

Calendrier

 
  • 6 octobre 2008: Annonce de la publication du Livre vert par Danuta Hübner, accompagnée de Filon et Barroso pour l’ouverture des Open days: semaine européenne des régions et des ville, Bruxelles.
  • 24 octobre, au Sénat: Assises de la subsidiarité, au Sénat, Paris.
  • 30-31 octobre: conférence, sur la cohésion territoriale et l’avenir de la politique de cohésion, Paris.
  • 24-26 novembre: Réunion informelle des ministres européens chargés de l’Aménagement du territoire, Marseille.
  • 28 février 2009 : Fin de la consultation sur le Livre vert
  • Juin 2009 : Sixième rapport d’étape sur la cohésion économique et sociale
  • Automne 2010 : Cinquième rapport sur la cohésion économique et sociale
  • 2010-2011 : Débats budgétaires
  • 2014-2020 : Prochaine période de programmation de la politique régionale de l’UE.