Contexte

Le Conseil, la Commission et le Parlement forment le triangle décisionnel de l’Union européenne. A l’origine, les collectivités territoriales ne sont pas directement impliquées dans le processus de décision européen.

Lexique

La subsidiarité

Ce principe, inscrit dans les traités dès la création du CdR, signifie que les décisions au sein de l'UE doivent être prises au niveau le plus proche du citoyen. L'Union européenne ne doit pas intervenir si les objectifs de l'action envisagée peuvent être mieux réalisés au niveau de l'administration nationale, régionale ou locale.

La proximité

Tous les niveaux de gouvernement doivent viser à être "proches du citoyen", notamment en organisant leurs travaux de manière plus transparente, afin que les citoyens puissent identifier facilement les responsables et sachent comment faire entendre leur voix.

Le partenariat 

La bonne gouvernance européenne suppose que les différents niveaux de gouvernement - européen, national, régional et local - travaillent ensemble; ils sont tous quatre indispensables et doivent être associés tout au long du processus décisionnel.  

Source: comité des régions

Le Conseil est l’institution décisionnelle principale de l’UE. Il dispose du pouvoir législatif et du pouvoir budgétaire selon la procédure de codécision, qu’il partage avec le Parlement européen.

Les décisions doivent être adoptées soit à la majorité qualifiée (55% des Etats membres représentant au moins 65% de la population), soit à l’unanimité. Avec le traité de Lisbonne, la majorité qualifiée deviendra la règle pour 40 domaines supplémentaires, dont la coopération judiciaire et policière, l'éducation ou la politique économique. L'unanimité restera la règle pour la politique étrangère, la sécurité sociale, la fiscalité et la culture.

Le Parlement européen (PE) est l’organe d’expression démocratique et de contrôle politique de l’UE. Il exerce une fonction législative auprès de l’Union européenne à travers les procédures :

Le Parlement partage avec le Conseil le pouvoir budgétaire en adoptant ou en rejetant le budget de l’Union. En cas de rejet, toute la procédure est à recommencer. Préparé par la Commission, le budget fait la navette entre le Conseil et le Parlement.

Les députés européens disposent également du pouvoir de renverser la Commission en adoptant une motion de censure à la majorité des deux tiers. Ils contrôlent également la gestion quotidienne des politiques communes en posant des questions écrites et orales à la Commission et au Conseil.

Enfin, la Commission européenne est l’un des organes clés du système institutionnel de l’UE. Ses membres sont nommés pour cinq ans d’un commun accord par les Etats membres après vote d’investiture du Parlement devant lequel elle est responsable.

Elle dispose pour l'instant d’un commissaire par Etat membre, mais le traité instaure à terme un système de rotation (Lire le dossier d’EurActiv sur le traité de Lisbonne).

La Commission jouit d’une large indépendance dans l’exercice de ses attributions. Elle incarne l’intérêt commun et ne doit se soumettre à aucune injonction de l’un ou l’autre Etat membre. Gardienne des traités, elle veille à la mise en œuvre des règlements et des directives adoptés par le Conseil et le Parlement et peut opérer des recours devant la Cour européenne de Justice pour faire appliquer le droit de l’UE.

Organe de gestion, la Commission exécute les décisions prises par le Conseil. Elle dispose néanmoins d’un large pouvoir dans la conduite des politiques communes dont le budget lui est confié, comme, par exemple, la cohésion régionale. 

Absente du processus institutionnel, les collectivités territoriales ont vu leur rôle renforcé depuis la signature du traité de Maastricht en 1992.

Création du Comité des régions

Mise en place à la suite de la ratification de ce traité, l’assemblée du Comité des Régions (CdR) a vu le jour en 1994. Trois quart des législations communautaires étant mises en place au niveau local ou régional, il s’agit de leur permettre de donner leur avis sur la législation adoptée au niveau européen.

Le CdR répond également au besoin de l’UE d’accroître sa légitimité démocratique en essayant de se rapprocher davantage des citoyens, par l’intermédiaire des élus locaux. Mais cette assemblée n’a qu’un rôle consultatif.

La Commission et le Conseil doivent consulter le Comité des Régions pour toute proposition formulée dans un domaine ayant des répercussions au niveau local ou régional. Le traité de Maastricht a défini 5 domaines :

  • La cohésion économique et sociale
  • Les réseaux d'infrastructure transeuropéens
  • La santé
  • L’éducation
  • La culture

Le traité d'Amsterdam a ajouté cinq domaines supplémentaires :

  • La politique de l'emploi
  • La politique sociale
  • L’environnement
  • La formation professionnelle 
  • Les transports

En dehors de ces domaines, la Commission, le Conseil et le Parlement européen ont la possibilité de consulter le Comité des Régions sur des propositions dont ils estiment qu'elles ont un impact important au plan local et régional. Le CdR peut en outre élaborer des avis d'initiative, ce qui lui permet de faire figurer certaines questions à l'ordre du jour de l'UE.

Les principes de subsidiarité, de proximité, et de partenariat sont au coeur des travaux du Comité. (Voir le lexique)

Jusqu'à présent, cette assemblée est cependant un organe consultatif dont les avis ont très peu d'impact.

Entré en vigueur le 1er décembre 2009, le traité de Lisbonne doit renforcer le rôle des collectivités territoriales dans le processus de décision communautaire.

Enjeux

  • Le traité renforce directement le rôle des collectivités dans le processus de décision

Un pouvoir supplémentaire pour le Comité des régions

A l’instar de ce que prévoyait le projet de Constitution en 2005, l’article 8 du protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité du traité de Lisbonne octroie la possibilité au Comité des Régions d’invoquer la violation du principe de subsidiarité par un acte législatif devant la Cour européenne de Justice, et ce dans la limite des actes sur lesquels sa consultation est obligatoire.

Ajouté au traité de Lisbonne, le deuxième protocole sur la subsidiarité et la proportionnalité renforce de plus la valeur de ces principes.

En substance, ce protocole va même plus loin que le projet de Constitution. Les parlements des 27 Etats membres pourront réagir à une proposition de la Commission dans un délai de huit semaines (et non les six semaines prévues par le projet de Constitution).

Au-delà du contrôle renforcé appliqué au principe de subsidiarité, le traité de Lisbonne donne davantage de place aux collectivités locales. Le texte reconnaît en effet que ce principe, traditionnellement appliqué aux relations entre la Communauté et les Etats membres, s’effectuera aussi au profit des collectivités.

La reconnaissance du principe d’autonomie régionale  

Le traité reconnaît pour la première fois explicitement le principe d’autonomie locale et régionale.

L’article 4 du nouveau texte stipule en effet que « l’Union respecte l’égalité des Etats membres devant les traités ainsi que leur identité nationale, inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles, y compris en ce qui concerne l’autonomie locale et régionale ».

L’autonomie locale a été définie dans une Charte rédigée par la Conférence des pouvoirs locaux et régionaux, un organe consultatif du Conseil de l’Europe. Il s’agit « du droit et de la capacité effective des collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques ». Signée le 15 octobre 1985, la charte est entrée en vigueur en France le 1er mai 2007.

Les 27 Etats membres de l'UE ont ratifié ce texte qui souligne qu'une véritable autonomie locale est essentielle à la démocratie, que l’existence des collectivités locales est l’un des principes fondamentaux de tout régime démocratique et que l’exercice des responsabilités publiques doit être décentralisé dans la mesure du possible

La cohésion territoriale devient un objectif de l’UE

Le texte fait de la cohésion territoriale un objectif de l’UE et l’Union devra en outre désormais prendre en considération les conséquences locales et régionales des politiques communautaires. La Commission devra ainsi veiller à limiter les charges financières incombant aux pouvoirs locaux pour la mise en œuvre d’une législation communautaire. 

  • Les apports indirects du traité pour les collectivités

La codécision devient la règle

Le renforcement des pouvoirs du Parlement européen en fait l’institution la plus sensible aux intérêts des collectivités locales. Depuis l’Acte Unique européen de 1987, les compétences de cette assemblée n'ont cessé d'être accrues.

Avec le Traité de Maastricht, la procédure de co-décision l’élève réellement au rang de co-législateur, à égalité avec le Conseil des ministres. En effet, selon cette procédure, le Parlement européen peut empêcher l’adoption d’un texte proposé par la Commission, en deuxième lecture.

L’accroissement des pouvoirs du Parlement permet, en raison de la sensibilité particulière des eurodéputés aux intérêts locaux, une défense plus efficace de ces intérêts.

Les domaines régis par la procédure de codécision touchent de près les collectivités. Après Maastricht, elle concernait entre autres l’établissement et la prestation des services, les réseaux transeuropéens, l’environnement, la culture, ou encore la santé. Le Traité d’Amsterdam a, quant à lui, élargi cette procédure au FEDER, à l’emploi, la politique sociale…

Le traité de Lisbonne étend la procédure de codécision. Celle-ci devient la procédure ordinaire. Elle élargit ainsi les compétences du Parlement et favorise donc indirectement la prise en compte des intérêts des collectivités dans le processus décisionnel communautaire.

Une base juridique pour une législation sur les services d’intérêt général

Les Pays-Bas et la France ont obtenu l’ajout d’un protocole sur les services publics, soulignant l’importance des services d’intérêt général et mentionnant "le rôle essentiel et la grande marge de manœuvre des autorités nationales, régionales et locales" pour l’organisation et la fourniture des services d’intérêt économique général. Cette disposition, qui donne une base juridique à une législation transversale sur les services d’intérêt général, répond aux attentes des collectivités.

La Commission européenne n’a cependant pas souhaité pour le moment mettre en œuvre une directive-cadre sur les SSIG, contrairement aux demandes des collectivités françaises (Lire EurActiv 22/11/2007).

Le président du Comité des régions, Michel Delebarre, s’est félicité du renforcement du rôle des collectivités dans le processus décisionnel prévu par le Traité de Lisbonne. Il estime en effet qu’ "il y a tout lieu de se réjouir puisque le texte adopté par le Conseil européen de Lisbonne n'a pas remis en cause les avancées qu'avaient obtenues les villes et les régions dans le Traité constitutionnel".

Cette satisfaction est partagée par le président de l’Association Française du Conseil des Communes et Régions d’Europe, Louis Le Pensec, pour qui « le Traité de Lisbonne maintient l’ensemble des acquis pour les collectivités locales et régionales qui figuraient dans le projet de Traité Constitutionnel. Que ce soit la subsidiarité élargie au niveau local et régional, l’inclusion de la cohésion territoriale parmi les objectifs de l’Union européenne, ou encore la consultation des pouvoirs locaux et régionaux pour toute législation communautaire à incidence financière pour les collectivités territoriales ».

A cet égard, le Président du CCRE, Michael Häupl estime que « le nouveau traité ne contribue pas seulement à apporter de nombreuses améliorations aux processus décisionnels de l'Union, il renforce également le rôle des collectivités locales et régionales au sein de l'Union européenne. » Ainsi, selon lui,  les collectivités ne sont plus présentées « comme des partenaires cachés dans la construction de l'Europe. »