Dominique Maillard : « La question essentielle est celle de l’indépendance et de la neutralité des gestionnaires de réseau de transport »

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EurActiv.fr: En tant que gestionnaire du réseau de transport électrique français, pourquoi n’êtes-vous pas favorable à la séparation patrimoniale (ownership unbundling), prônée par la Commission pour poursuivre la libéralisation du marché européen de l'énergie ?

Dominique Maillard: La question essentielle, à mes yeux, est celle de l’indépendance et de la neutralité des gestionnaires de réseau de transport (GRT), qualités reconnues aujourd’hui à RTE et auxquelles nous sommes particulièrement attachées.

Or, dans le débat actuel, on peut parfois avoir le sentiment que certains ont une réponse idéologique toute faite … avant même d’avoir rappelé la (bonne) question ! C’est gênant.

Il faudrait plutôt commencer par une démarche analytique et faire le bilan, pays par pays, des dispositions garantissant l’indépendance des gestionnaires de réseaux. Je pense notamment à la fixation des programmes d’investissement, aux garanties données aux dirigeants ou encore à l’existence d’un code de bonne conduite.

En France, aujourd’hui, toutes ces conditions sont remplies de manière satisfaisante ; la séparation patrimoniale ne me semble donc pas nécessaire.

En outre, l’«ownership unbundling» n’est visiblement pas suffisant puisque la Commission a depuis proposé des dispositions supplémentaires pour éviter que les gestionnaires de réseau de transport ne tombent dans n’importe quelle main. Une deuxième option, appelée ISO (Independant System Operator), est d’ailleurs, selon moi, catastrophique, car elle revient à séparer d’un côté la propriété des infrastructures, et de l’autre leur exploitation. C’est dangereux, car cela revient à organiser institutionnellement des relations comparables à celles qui existent entre un propriétaire et un locataire, c'est-à-dire à des relations toujours très compliquées qui aboutissent la plupart du temps à des blocages, quel que soit le mode de régulation retenu.

D’ailleurs, il est à noter que très peu de pays ont adopté cette solution et que ceux qui l’avaient adopté y ont renoncé, l’Italie, par exemple.

Vous pensez donc que la solution proposée par la France et sept autres Etats membres, dont l’Allemagne, serait plus efficace ?

Les gouvernements français, allemands, et quelques autres partagent l’idée que la séparation patrimoniale n’est pas une fin en soi, mais qu’il faut revenir aux fondamentaux, c'est-à-dire de répondre avant tout à la question suivante : comment assurer et garantir l’indépendance des gestionnaires de réseau ? Ils ont donc fait une proposition qui, si on la regarde attentivement, aboutit à un schéma assez semblable à celui que nous connaissons aujourd’hui en France. Je pense que cette voie mérite d’être étudiée.

La Commission a réagi dans un premier temps en disant que cela n’était pas suffisant. Dans un deuxième temps, elle a posé des conditions explicitant dans quel cadre cela pourrait l’être. Ceci augure sans doute d’un possible compromis d’ici juin prochain. 

Certaines mesures préconisées par la Commission me semblent par ailleurs tout à fait souhaitables : celles concernant la gouvernance, la création d’un « inspecteur de conformité », le renforcement de l’indépendance des dirigeants, et le fait de fournir des précisions sur la façon dont les programmes d’investissement à long terme pourraient être agréés. Dans tous les cas de figure, y compris dans le cas de la séparation patrimoniale, ces mesures sont intelligentes, et doivent être soutenues.

Il faut aussi, me semble-t-il, revenir au fonctionnement concret des marchés et ne pas « focaliser » uniquement sur les questions institutionnelles. Ce que nous sommes en train de développer avec nos voisins du Benelux en termes de couplage des marchés et qui s’appliquera, à partir du 1^er janvier 2009 avec l’Allemagne, en est un bon exemple. Il s’agit d’un système de cotation unique des prix de l’énergie sur les marchés spot entre la France, la Belgique, et les Pays-Bas. Pendant 60% du temps, le prix reste le même.

Nous avons par ailleurs comme projet, avec ces pays partenaires, d’établir un programme prévisionnel commun, sur dix ans, et d’établir une échelle commune en matière d’incidents électriques. Nous allons également créer, dans les prochaines semaines, une société nouvelle pour gérer en commun les enchères existant entre nos pays. La concertation entre nous est donc très importante

Tous ces éléments de coopération se font entre RTE, entreprise publique, Elia (notre homologue belge), qui est une société cotée en bourse, la société néerlandaise Tennet, qui  est un établissement public et les Allemands qui sont des sociétés filiales de droit privé. Le fait que nous ayons des statuts sensiblement différents ne nous empêche pas de faire tout cela ensemble. Ceci prouve bien que l’aspect institutionnel n’est pas si essentiel que cela. 

L’une des solutions aujourd’hui semblerait être une « libéralisation à la carte ». Chaque pays se dirigeant vers l’option qui lui correspond le mieux. Cette démarche n’est-elle pas un peu étonnante ?

C’est souvent la démarche suivie quand on part d’assez loin, c'est-à-dire de situations qui, compte tenu du poids de l’histoire et des traditions des différents pays, sont assez différentes. Il faut garder en tête l’idée de convergence, c’est comme cela qu’on construit l’Europe, mais la convergence peut passer par des rapprochements, des harmonisations, avant d’avoir nécessairement un modèle unique. Instaurer un modèle unique signifierait que nous sommes absolument tous convaincus que c’est le seul et le meilleur possible. Si nous empruntons ce chemin, nous sommes partis dans des discussions interminables.

De mon point de vue, il faut établir une sorte de cahier des charges sur les conditions à remplir et laisser les Etats membres mettre en œuvre les objectifs.

Ceci peut être comparé au mécanisme du « management par objectif ». Il s’agit de laisser chacun responsable des moyens, à charge de rendre compte et d’expliquer l’état d’avancement. Cela participe du processus de convergence.
Qu’ensuite les choses se décantent et permettent de dégager un modèle me parait une façon intelligente de construire l’Europe.

Mais la Commission n’a-t-elle justement pas proposé cette solution parce qu’elle a estimé que les Etats membres n’avaient pas mis tout en œuvre pour poursuivre cette libéralisation ?

Il y avait cette volonté de la part de la Commission de créer un choc, de ce point de vue là elle a réussi. Mais, dans un choc, il faut toujours doser le contre-choc. Le fait est que ses propositions ont manifestement heurté quelques pays, dont les huit qui se sont exprimé récemment sur le sujet.

Le renforcement des interconnexions est également mis en avant par la Commission pour poursuivre la libéralisation. En France, la liaison avec l’Espagne patine cependant depuis près de 20 ans. Comment expliquez-vous cette situation ?

Si les interconnexions sont effectivement un moyen de favoriser et d’intensifier les échanges, nous avons constaté qu’un certain nombre de liaisons posait problèmes, en particulier en France celles qui mènent vers l’Italie ou l’Espagne.

Pendant longtemps, ces difficultés ont été imputées à un manque de volonté industrielle. Certains y voyaient des intérêts cachés, des arrières-pensées visant à freiner les échanges. Reproche curieux adressé à la France, premier exportateur d’électricité de l’Union européenne !

La deuxième raison souvent mise en avant pour justifier les difficultés à construire des interconnexions est le manque de volonté politique. Ceci parait tout aussi faux, si l’on en juge par la combativité des gouvernements  espagnols depuis 20 ans. Il se trouve aussi que ce projet a un écho très favorable du côté du gouvernement français puisque lors du sommet du 10 janvier dernier, MM. Sarkozy et Zapatero ont fortement insisté pour réaliser l’interconnexion entre la France et l’Espagne et pour décider d’un tracé d’ici le 30 juin prochain.

Le problème de financement a enfin été maintes fois mis en avant pour justifier l’absence de réalisation de certaines interconnexions. Là encore, je m’inscris en faux. Nous avons la capacité de financer les interconnexions, que ce soit sur nos fonds propres existants ou à valoir sur les bénéfices attendus de nos interconnexions, et je pense que la situation est la même pour nos collègues espagnols et italiens.

Les difficultés rencontrées pour construire de nouvelles interconnexions, renvoient, en réalité,  essentiellement à des questions d’acceptation publique. Or, dans ce domaine, personne n’a la recette miracle. La Commission a mis en place en Europe, et c’est une bonne idée, quatre coordonnateurs de projets, dont M. Mario Monti pour la liaison France Espagne. Leur rôle est de jouer les facilitateurs, pas de remplacer les gouvernements compétents, en rencontrant sur le terrain les partisans et les opposants, afin d’essayer de dégager un consensus autour d’une solution partagée. Il s’agit pour eux de rappeler l’intérêt des interconnexions en matière de sécurité des réseaux, de demander aux opérateurs que nous sommes de faire preuve d’imagination et de ne mettre aucun tabou, notamment sur l’utilisation de la technologie souterraine, ce que nous avons fait bien volontiers. J’espère que cette relance du dialogue favorisera, rapidement, l’aboutissement de ce dossier.

Selon vous, le renforcement des interconnexions favorisera la fluidité de la circulation et donc la baisse des prix, mais cette baisse pourra-t-elle être possible s’il n’y a pas d’harmonie sur le bouquet énergétique de chaque Etat ?

Je me prononce simplement en tant qu’opérateur de transport. Car, bien entendu, les prix pour le consommateur final resteront dépendants des coûts de production de l’énergie.

Augmenter la capacité des interconnexions, c’est nous permettre d’avoir plus de fluidité et, si cet échange fonctionne bien, de permettre à un pays de profiter d’un moyen de production qui se trouve être disponible à un moment donné dans un pays voisin.

Il faut dire aussi que l’un des objectifs des interconnexions est de favoriser l’uniformisation des prix sur le marché européen. A terme, celles-ci aboutiront donc à une uniformisation dont profitera moins un pays comme la France qui a déjà fait le choix d’une filière compétitive comme le nucléaire.

Parmi les propositions formulées par la Commission dans son paquet énergie figure celle de la création d’une agence de coopération des régulateurs nationaux. Qu’en pensez-vous ?

Cette idée d’agence européenne est bonne. Il y a certainement besoin d’harmonisation dans la gestion des interconnexions. Celle-ci n’est pas satisfaisante aujourd’hui faute de décisions uniformes et convergentes entre les régulateurs nationaux sur ce sujet, ce qui a pour conséquence que certaines liaisons dans un sens sont exploitées avec certaines règles et dans le sens inverse avec d’autres règles.

L’agence des régulateurs pourrait donc utilement contribuer à définir des normes d’exploitation des interconnexions et à approuver des normes commerciales sur le fonctionnement et le couplage des marchés.

J’ai été cependant un peu surpris de voir que cette nouvelle agence pourrait se voir attribuer la mission de veiller au respect de la sûreté du réseau. En tant qu’ancien Directeur Général de l’énergie dans mon pays, je trouve cette suggestion surprenante. Dans l’organisation française, le respect de la sureté a toujours été une préoccupation forte du Gouvernement.

Ce qui est logique, car le jour ou un problème surgit dans ce domaine, le premier réflexe est plus de se tourner vers les pouvoirs publics que vers le régulateur. Dans la conception française, le régulateur a une responsabilité essentielle : s’assurer du bon fonctionnement des marchés. Cette tâche est lourde et conséquente. Mais les normes techniques, les critères à respecter en matière de sûreté, c’est autre chose. Ils doivent selon moi continuer à être édictés par la puissance publique, et confiés pour leur application aux opérateurs qui sont directement responsables.

La proposition de la Commission s’explique peut-être par le fait que, dans d’autres pays, la situation dans ce domaine est différente et qu’il faut désigner un acteur responsable de la sureté. Mais de mon point de vue, elle va un peu loin en désignant le régulateur dans ce rôle. Encore une fois, la Commission doit définir les fonctions, les missions à remplir mais en laissant les Etats-membres responsables des moyens de mise en oeuvre.

Lors d’une récente audition au Parlement européen, le président de la Commission de régulation de l’énergie (CRE), Philippe de Ladoucette, a indiqué que, selon lui, l’agence européenne de régulation devait être bien plus qu’un simple organe consultatif et que ses pouvoirs devaient être renforcés, notamment concernant l’examen des plans d’investissement à dix ans des gestionnaires de réseau de transport. Partagez-vous son point de vue ?

Nous avons déjà l’habitude en France de soumettre notre programme d’investissement annuel à la CRE, et nous évoquons également avec notre régulateur les perspectives pluriannuelles de développement du réseau. C’est une bonne chose, car cela garantit que le programme d’investissement est bien expertisé par un acteur neutre et compétent. La Commission parle aujourd’hui de programmes à 10 ans. Pourquoi pas ? Le secteur de l’électricité connaît en effet des temps longs pour la réalisation des projets.

E.ON a annoncé la semaine dernière la vente de son réseau de transport d’électricité. Etes-vous preneur ?

Pour vous répondre précisément, cette question n’est pas à l’ordre du jour en ce qui nous concerne.

RTE a aujourd’hui d’autres priorités, notamment celle d’accentuer fortement ses investissements sur le réseau national français. Pour mémoire, ces investissements passeront de 500 M€ en 2004 à près d’un milliard d’€ en 2009. Il s’agit là d’un chantier important, auquel nous souhaitons consacrer toute notre énergie.