L’idée d’un emprunt européen revient comme un serpent de mer au gré des fluctuations économiques. Les partis politiques français semblaient s’être donné le mot pendant la campagne des européennes puisque la proposition figurait dans les programmes des quatre formations politiques principales - UMP, PS, Europe-Ecologie et MoDem. Celles-ci souhaitaient doter l’UE des capacités de financement adaptées pour faire face à la crise et préparer l’avenir.

Pour Pervenche Bérès, eurodéputée socialiste reconduite aux dernières élections, le plaidoyer de la majorité présidentielle en faveur d’un emprunt communautaire n’était qu’un écran de fumée. « L’UMP a découvert ce sujet lors de cette campagne pour les élections européennes, et il s’empresse de l’oublier une fois celle-ci terminée », déplore l’élue. Réagissant à la volonté de Nicolas Sarkozy de lancer un emprunt d’Etat, elle estime que l’Union européenne représenterait l’échelon le plus approprié pour relever le défi qu’impose la crise : « Les dépenses d’avenir ne sont pas garanties au niveau national », regrette-t-elle.

De plus, le lancement d’un emprunt communautaire comporterait des externalités positives qu’un emprunt national n’offre pas. Il serait « un signal envoyé aux marchés financiers », explique Jérôme Creel, économiste à l’Office français de conjoncture économique (OFCE). Les investisseurs internationaux, qui « pourraient craindre la mise en faillite de la Lettonie par exemple », n’hésiteraient plus à s’engager dans ce pays, poursuit-t-il.

L’idée de mutualiser les créances des Etats membres n’est pas neuve. Dès 1993, Jacques Delors, alors président de la Commission européenne, avait appelé de ses vœux le lancement d’un emprunt européen pour financer des grands projets d’infrastructures. Il était prévu que la Banque européenne d’investissement (BEI) se porte « garante des instruments de la dette émis par les Etats », explique Frédéric Allemand, maître de conférences à Sciences Po Paris. Mais le projet s’est heurté à l’hostilité de nombreux pays, dont la France, l’équilibre du budget communautaire étant une « obligation statutaire », précise-t-il. L’article 201 du Traité CE prévoit en effet que l’intégralité du budget soit financée par des ressources propres.

Des blocages juridiques et politiques

En mars 2009, le Parlement européen a introduit un amendement au plan de relance européen, de façon à « étudier la possibilité d’un grand emprunt européen ». Malgré ce souhait et la menace d’insolvabilité qui avait contraint la Hongrie, la Roumanie et la Lettonie à solliciter le Fonds monétaire international pour contracter des prêts, la perspective d’un emprunt communautaire reste cependant illusoire.

La situation résulte de blocages d’ordre juridique et politique. L’article 103 du Traité de Maastricht rend impossible toute prise en charge du non-remboursement de la dette d’un Etat membre par ses partenaires européens ou par la Banque centrale européenne. Selon Daniel Gros, directeur du Center for European Policy Studies (CEPS) cette clause pourrait cependant être contournée car elle vise surtout à ce qu’il n’y ait « pas de garanties solidaires généralisées entre les Etats membres ». Un « instrument financier spécifique », permettant d’émettre un emprunt commun tout en ayant des dettes séparées, pourrait ainsi être conçu. Il ne serait par conséquent nullement nécessaire de passer par la longue procédure d’adoption d’un nouveau Traité, explique-t-il.  

Mais surmonter l’obstacle juridique ne suffit pas car l’Allemagne demeure hostile au projet. Parangon de la discipline budgétaire, « elle ne souhaite pas payer pour tout le monde », résume M. Gros. Le pays redoute en effet que les « Etats du club med », qui cumulent taux d’ensoleillement élevé et laxisme budgétaire, adoptent une stratégie de « passager clandestin », telle que la décrivent les économistes. 

Les craintes de l’Allemagne ne sont pas fondées selon Pervenche Bérès. L’industrie allemande réalise en effet la plupart de ses exportations au sein de la Communauté. Par effet de ricochet, la mauvaise santé économique de ses partenaires entraînerait un affaiblissement de son marché. Le pays commet « une erreur économique, mais aussi politique », renchérit Jérôme Creel. Un tel raisonnement n’est toutefois pas imparable. Certes, le pays entretient un degré d’interdépendance fort avec ses voisins européens, mais « au lieu de soutenir les autres Etats en cas de défaillance, l’Allemagne va préférer soutenir sa propre économie », assure le directeur du CEPS.

Agences fiscales européennes

Les réticences allemandes sont accentuées par les fortes variations d’endettement des Etats membres. L’écart, par exemple, entre les dettes allemande et grecque est de 270 points de base. Le Pacte de stabilité et de croissance introduit en 1997 avait pourtant vocation à lisser ces contrastes. Mais les dépenses déployées en temps de crise et la fâcheuse tendance des Etats à escamoter les sanctions prévues en cas de déficits non justifiés rendent la coordination budgétaire peu effective.

Le problème paraît alors insoluble. Sauf à imaginer d’autres solutions. Marcos Ribeiro, économiste au Centre d’études prospectives et d’informations internationales (CEPII) plaide pour la création « d’agences fiscales nationales indépendantes du ministère des Finances, coordonnées à l’échelle européenne  » et chargées de dessiner une stratégie de rationalisation des finances publiques. A l’image du Central planning bureau néerlandais, l’action de ces instances permettrait d’améliorer la transparence des finances de chaque Etat membre, et instillerait un sentiment de confiance mutuelle entre les partenaires européens. Jérôme Creel, opterait plutôt pour une « réunion des ministres de l’Economie avant la mise en place des lois de finance nationales ». Cette discussion poserait les jalons d’une meilleure coordination budgétaire. La gestion de la levée de l’emprunt pourrait quant à elle être assumée par la BEI, « qui a les compétences pour le faire », précise l’économiste, estimant que la création d’une agence ad-hoc ne ferait que complexifier le système institutionnel. 

L’émergence d’un emprunt européen ne se fera pas sans orthodoxie budgétaire. « Sa mise en place implique un durcissement des règles du Pacte de stabilité et de croissance, ainsi que le développement de nouveaux mécanismes de contrôle », prévient M. Ribeiro. Lundi 22 juin, le ministre du budget Eric Woerth, annonçait pour 2009 un déficit compris entre 7 et 7,5% en France. Dans ce contexte, les chances de voir l’emprunt européen devenir réalité sont d’autant plus compromises.