L'UE est impatiente d'attirer des immigrants hautement qualifiés de pays tiers afin de combler le déficit en terme de démographie, de main d'oeuvre et de compétences, mais dans de bonnes conditions, comme l'ont averti des experts et des responsables politiques. 

Vue d'ensemble

Le programme de La Haye, approuvé par le Conseil européen en novembre 2004, envisageait de créer des lignes directrices pour une politique commune d’immigration et d’asile pour les 25 Etats membres de l’UE de l’époque. Le programme soulignait également l’importance d’un débat ouvert sur l’immigration économique au niveau européen.

L’immigration économique, si elle est bien gérée, pourrait aider l’Union européenne à faire face à ses défis démographiques et à atteindre les objectifs fixés dans la stratégie de Lisbonne de l’UE sur la croissance et l’emploi.

En effet, la population de l’Union européenne vieillit rapidement : en 2050 il y aura une personne à la retraite pour deux travailleurs. Et alors que les taux d’emploi augmentent, il est de plus en plus difficile de répondre à la demande croissante de l’Europe en terme d’emplois, en particulier pour les travailleurs hautement qualifiés et la main-d’œuvre saisonnière. 

Les défis et les opportunités de l’immigration économique ont amené l’Union européenne à adopter un livre vert sur une approche européenne de la gestion des migrations économiques en janvier 2005. Le livre vert cherchait à lancer un débat sur : 1) la forme la plus appropriée de règles communautaires pour l’admission des migrants économiques, et 2) la valeur ajoutée que représente l’adoption d’un tel cadre commun. 

En décembre 2005, la Commission a publié son programme d’action relatif à l’immigration légale, qui déterminait la feuille de route pour le programme de La Haye. Le programme d’action dressait la liste d’une série de mesures à adopter d’ici 2009, notamment une directive horizontale introduisant une procédure et un permis unique pour les immigrants qui souhaitent travailler dans l’UE. Elle introduisait également quatre directives sectorielles : 

  • une proposition de directive sur les conditions d’entrée et de résidence des travailleurs hautement qualifiés ;
  • une proposition de directive sur les conditions d’entrée et de résidence des travailleurs saisonniers ;
  • une proposition de directive sur les conditions d’entrée et de résidence des stagiaires rémunérés ;
  • une proposition de directive sur les conditions d’entrée et de résidence pour les employés transférés au sein de leurs entreprises.

La première proposition a été présentée par la Commission européenne à l’automne 2007, lors de la conférence de haut niveau sur l’immigration légale organisée par la présidence portugaise de l’UE. Les deux propositions suivantes ont été soumises à l’automne 2008 et la quatrième proposition est prévue courant 2009.

Enjeux

Une proposition de carte bleue pour attirer la main-d’œuvre hautement qualifiée

Alors que les écarts démographiques se creusent et que les étudiants désertent les filières scientifiques et techniques, il est de plus en plus difficile de répondre à la demande croissante de l’Europe en termes de main-d’œuvre hautement qualifiée. L’apport de spécialistes en technologie se réduit constamment et l’Union européenne ne parvient pas au niveau des Etats-Unis, du Canada, de l’Australie ou de la Nouvelle-Zélande dans ses efforts visant à attirer le plus grand nombre de techniciens et d’ingénieurs formés dans des économies émergentes comme la Chine et l’Inde.

Les chiffres présentés par Franco Frattini, l’ancien commissaire à la Justice et aux affaires intérieures, révèlent qu’alors que 85 % des travailleurs migrants non qualifiés se rendent dans l’UE et 5 % aux Etats-Unis, seuls 5 % de la main-d’œuvre qualifiée choisit l’Europe – tandis que les Etats-Unis prennent la part du lion en termes d’ingénieurs, de techniciens et de spécialistes des TIC, soit 55 % de la main-d’œuvre mobile hautement qualifiée.

Loin derrière dans la course aux meilleurs cerveaux, l’Europe pourrait s’avérer incapable d’affirmer sa position d’acteur mondial en matière d’innovation.

La présidence portugaise de l’UE avait été la première à aborder ces problèmes en organisant une conférence de haut niveau sur l’immigration légale les 13 et 14 septembre 2007 à Lisbonne. A cette occasion, la Commission avait présenté sa proposition de « carte bleue européenne »,  dans le cadre de sa stratégie en faveur de l’immigration légale.

La carte bleue est la principale initiative politique de l’UE dans la course mondiale pour l’immigration hautement qualifiée. L’objectif est de créer une procédure de demande unique pour les ressortissants de pays tiers résidant et travaillant au sein de l’UE. La proposition vise à attirer jusqu’à 20 millions de travailleurs hautement qualifiés provenant de pays tiers.

Le tableau suivant compare la proposition de la carte bleue avec son principal concurrent, la carte verte américaine :

 

Carte bleue (UE) Carte verte (Etats-Unis)
N’accorde le statut de résident permanent. Accorde au détenteur le statut de résident permanent.
Valable 2 ans, renouvelable. Valable 10 ans, renouvelable.
Permet aux détenteurs et aux familles de résider, travailler et voyager dans l’UE. Permet aux détenteurs de résider, travailler et voyager aux Etats-Unis.

Les candidats doivent présenter les documents suivants / Conditions d’admission : 

  • un diplôme reconnu, et;
  • la preuve d’au moins trois ans d’expérience professionnelle, et;
  • un contrat de travail d’un an dans l’UE avec un salaire équivalent à trois fois le salaire minimum. Néanmoins, la carte bleue est liée à l’individu et non à l’emploi.  

Il existe cinq manières d’obtenir une carte:

  • le parrainage par l’employeur, ou;
  • le parrainage par un membre de la famille, ou;
  • une loterie, ou;
  • l’investissement, ou;
  • être résident depuis avant 1972.
Résidence permanente est automatique après cinq ans (sur le territoire). Détenteurs peuvent devenir citoyens américains après cinq ans de résidence (sur le territoire).

La proposition de carte bleue a suscité un débat très animé. Deux questions se sont avérées les plus déterminantes : la définition du « travailleur hautement qualifié » et l’avenir des systèmes nationaux actuellement en vigueur destinés à attirer la main-d’œuvre étrangère qualifiée.

En effet, des doutes ont été émis sur le fait de savoir si le niveau de revenus qu’un ressortissant d’un pays tiers recevra dans l’UE est un critère suffisamment valide pour décider de la valeur et des avantages d’une personne pour la société d’accueil, comme il avait été prévu à l’origine. La proposition de la Commission stipule que le salaire brut d’un détenteur de la carte bleue doit représenter au moins trois fois le salaire minimum dans l’Etat membre concerné. Néanmoins, il n’y a aucune exigence pour les pays qui n’ont pas de salaire minimum. Après des négociations entre les Etats membres au Conseil européen des ministres, l’exigence a été fixée à 1,5 fois le salaire moyen. Mais des Etats membres restent insatisfaits : certains, notamment les Pays-Bas, affirment que ce chiffre devrait être abaissé à 1,3 et d’autres, comme l’Allemagne, estiment qu’il devrait être élevé à au moins 1,7.

A l’origine, la proposition de carte bleue de la Commission est destinée à harmoniser les différentes procédures des Etats membres et à proposer aux immigrants hautement qualifiés un système qui leur permette de circuler librement au sein de l’UE. Certains affirment cependant que les systèmes nationaux, comme la carte verte tchèque récemment adoptée, devraient être maintenus en parallèle.

Dans le cadre de la proposition de carte bleue, les pays de l’UE pourront définir des quotas pour les travailleurs (non européens) hautement qualifiés qu’ils autorisent à entrer sur leur territoire. L’Allemagne et l’Autriche font partie des Etats membres qui devraient appliquer les quotas les plus restrictifs.

Mais plusieurs objections ont été soulevées en réaction à cette proposition et à la façon dont elle a été conçue. Les pays tiers, en particulier les pays d’Afrique et les voisins de l’Est de l’UE, craignent que cela n’aggrave le problème de la « fuite des cerveaux ». Les jeunes élites intellectuelles et scientifiques dans ces pays partent pour l’Europe de l’Ouest et l’Amérique du Nord en quête de salaires plus élevés, de meilleures conditions de travail et pour s’assurer la sécurité de l’emploi, plutôt que de chercher du travail dans leur pays ou de créer une entreprise qui renforcera l’économie locale. Dans de nombreux pays africains, cette tendance inquiète non seulement les scientifiques, mais aussi le personnel très qualifié du secteur de la santé.

Les ONG actives dans le développement et certaines organisations des Nations unies suggèrent que l’Europe pourraient reverser une partie des profits issus de l’immigration hautement qualifiée aux pays d’origine des travailleurs dans le Sud, particulièrement par des mécanismes comme la migration circulaire : les spécialistes pourraient passer une période limitée en Europe pour développer et diversifier leurs compétences, qu’ils pourraient ensuite utiliser dans leur pays d’origine. D’après les organisations, ce système pourrait bénéficier à toutes les parties concernées.

D’autre part, certains pays, et tout particulièrement les Etats-Unis, deviennent une destination tellement attirante pour les jeunes scientifiques que l’Europe subit elle aussi  une perte régulière de jeunes diplômés qui partent pour les Etats-Unis. En 2007, 270 000 Européens hautement qualifiés ont émigré aux Etats-Unis, en Australie, au Canada et en Nouvelle-Zélande. En outre, selon un rapport de la Commission européenne publié en novembre 2003, seuls 13 % des scientifiques européens travaillant à l’étranger avaient l’intention de rentrer dans leur pays d’origine. Ainsi, de nombreuses personnes doutent que la proposition de carte bleue puisse inverser la tendance actuelle.

En ce qui concerne la fuite des cerveaux vers l’UE ainsi que hors de l’UE, il a été souligné que chaque décision en matière d’immigration est une décision personnelle et ne peut donc être influencée par la réglementation que dans une certaine mesure. Les lois ne peuvent qu’en partie résoudre le défi consistant à faire de l’Europe une destination plus attirante pour les spécialistes hautement qualifiés et à promouvoir l’Union en tant que telle. De plus, certains craignent que les conditions proposées au titre de la carte bleue puissent ne pas fournir de motivation suffisante, de toutes manières.

Les spécialistes hautement qualifiés pourraient également considérer que les conditions proposées sont trop restrictives : par exemple, la durée de validité initiale de deux ans de la carte bleue semble trop courte, ne permettrait pas une intégration réussie et pourrait même pousser de précieux candidats seniors à chercher des opportunités à moyen et long terme.

Une procédure de demande unique en vue d’un permis unique

Parallèlement à la proposition de carte bleue, la Commission a publié une proposition séparée  relative à « une procédure de demande unique en vue de la délivrance d’un permis unique autorisant les ressortissants de pays tiers à résider et à travailler sur le territoire d’un Etat membre et établissant un socle commun de droits pour les travailleurs issus de pays tiers qui résident légalement dans un Etat membre ».

Cette proposition est destinée à :

  • offrir un statut juridique sûr aux travailleurs issus de pays tiers déjà admis ;
  • garantir un socle commun de droits aux immigrants déjà admis mais qui ne peuvent pas encore prétendre au statut de résident de longue durée ;
  • mettre en place une procédure de demande unique débouchant sur la délivrance d’un permis de séjour et de travail unique.

La proposition concerne les conditions de vie et de travail des travailleurs ressortissants de pays tiers. Elle pourrait avoir les mêmes effets sur l’immigration des travailleurs ayant d’excellentes qualifications que la proposition de carte bleue. 

Réactions

La proposition de la carte bleue ne devrait pas être facile avec certains Etats membres, principalement avec l’Allemagne et l’Autriche. Franz Müntefering, alors ministre allemand du Travail, a attaqué / s’est oppose à cette proposition de façon plutôt virulente, en affirmant que les ministres du Travail doivent être concernés. Il estime que la décision ne doit pas être prise avec désinvolture par les ministres des Affaires intérieures –et ni par la commission parlementaire en charge des Affaires intérieures. Selon lui, il ne s’agit pas du tout d’une question qui doit être traitée par la Commission mais qui doit être la responsabilité des Parlements et gouvernements nationaux.

Lorsqu’il a présenté la proposition de la carte bleue le 23 octobre 2007 à Strasbourg, le président de la Commission José Manuel Barroso a déclaré : «L'immigration de main-d'œuvre en Europe dynamise notre compétitivité et donc notre croissance économique. Elle permet aussi de faire face aux problèmes démographiques résultant du vieillissement de notre population. Ceci est particulièrement vrai pour la main-d'œuvre hautement qualifiée. » Il a jouté : « En adoptant aujourd'hui la proposition relative à la carte bleue européenne, nous adressons un signal clair: les migrants hautement qualifiés sont les bienvenus dans l'Union! ».

Il a cependant clairement souligné qu’il n’annonçait pas l’ouverture des portes à 20 millions de travailleurs hautement qualifiés. Selon lui, la carte bleue ne donne pas carte blanche et n’institue pas de droit d’admission en tant que tel, mais plutôt une approche axée sur la demande et une procédure européenne commune. M. Barroso a poursuivi en affirmant que les Etats membres jouiront d’une large flexibilité afin de déterminer leurs besoins concernant le marché du travail et fixeront le nombre de travailleurs hautement qualifiés qu’ils souhaiteraient admettre.

En abordant les effets néfastes que pourraient subir les pays d’origine de suite de la migration des travailleurs hautement qualifiés, le président de la Commission a déclaré que concernant les pays en développement, l’UE a conscience du besoin d’éviter les retombées négatives de la « fuite des cerveaux ». Par conséquent, la proposition préconise des normes de recrutement éthique afin de limiter – voire d’interdire- le recrutement actif susceptible d’être pratiqué par les Etats membres dans les pays en développement dans les secteurs qui sont sous pression. La proposition prévoit en outre des mesures destinées à faciliter la dénommée « migration circulaire ». Il ajoute que l’Europe se tient prête pour collaborer avec les pays en développement dans ce domaine.

Le commissaire européen en charge de la Justice et de la sécurité Franco Frattini a déclaré à la même occasion : «la capacité de l'Europe à attirer les migrants hautement qualifiés est un indicateur de sa puissance internationale. Nous voulons que l'Europe devienne au moins aussi attrayante que les destinations migratoires favorites que sont l'Australie, le Canada et les États-Unis. Nous devons modifier la manière dont les travailleurs hautement qualifiés perçoivent les marchés de l'emploi européens qui sont réglementés par des procédures d'admission incohérentes. Faute de quoi, l'Europe continuera à n'accueillir que des migrants peu et moyennement qualifiés. Il nous faut adopter une nouvelle approche et de nouveaux instruments pour inverser cette tendance. Nous réduirons également le risque d'exode des cerveaux des pays en développement ».

L’eurodéputé Jean-Marie Cavada  (ALDE, France), le président de la commission parlementaire des Libertés civiles a déclaré qu’à un moment où l’UE connaît un vieillissement de sa population active et une pénurie de main d’œuvre qualifiée dans certains secteurs clés, les dispositions des ces deux directives doivent être examinées attentivement, et notamment les (clauses de) sauvegarde proposées afin de limiter la fuite des cerveaux dans les pays en développement, concernant les droits socio-économiques et le droit des membres de la famille à rejoindre ces travailleurs qualifiés.

L’eurodéputé allemande Manfred Weber, le rapporteur du projet de directive relative au retour des immigrants illégaux, a déclaré au nom du groupe centre droit PPE-DE que l’Europe n’est pas assez attractive pour les travailleurs hautement qualifiés. Il estime que l’Union européenne a besoin de ces jeunes gens principalement – ils contribuent à développer l’innovation et donc à créer des emplois. Cependant, il a ajouté que la question est de savoir quels critères appliquer afin de choisir ces immigrants hautement qualifiés. Selon lui, la proposition du seuil équivalant à trois fois le salaire minimum est beaucoup trop fable.

M. Weber a ajouté que les nouvelles règles ne doivent pas mettre plus de pression aux millions de citoyens sans emploi dans les Etats membres de l’UE. De plus, il a déclaré que seuls les Etats membres doivent avoir la compétence de déterminer l’ampleur de leur flux migratoires.

L’eurodéputé italien socialiste Claudio Fava, qui sera rapporteur relative à la directive aux sanctions appliquées aux employeurs d’immigrants clandestins, a déclaré que le groupe socialiste a énormément salué la proposition de la Commission européenne concernant la carte bleue appliquée aux travailleurs hautement qualifiée.

Cependant, en même temps, il pense que le texte final devrait être plus audacieux. Il estime qu’en plus des voies légales d’immigration, la libre circulation des travailleurs dans tous les territoires européens devrait être réelle et efficace. Selon lui, la limitation de la mobilité signifierait une approche à court terme, influencée par les intérêts nationaux et allant à l’encontre de l’idée d’une Europe ouverte et avancée d’un point de vue économique et compétitif. Il ajoute qu’il est également d’ouvrir urgemment les voies de la migration légale concernant les travailleurs non qualifiés – une mesure indispensable dans la lutte contre le travail clandestin et l’exploitation dont les immigrants souffrent en raison de l’absence de normes européennes.

L’eurodéputée britannique Jean Lambert, porte-parole du groupe des Verts/ALE sur l’immigration a déclaré que la proposition de la carte bleue est supposée faire de l’UE une destination plus attractive dans la guerre mondiale aux talents mais la Commission risque de réduire son propre objectif. Elle estime qu’il est très regrettable que la Commission propose des restrictions sur la mobilité au sein des frontières de l’UE, en plus de la carte. La mobilité est une des libertés fondamentales dans l’UE et des restrictions pour un groupe de résidents de l’UE créera un sentiment qu’il existe des normes doubles. Le lien de la mesure de la « carte bleue » et de la présentation d’une directive générale concernant les droits minima appliqués aux travailleurs est certainement salué et reflète la demande pour une approche détaillée en matière de politique migratoire. Elle ajoute que le débat sur la migration dans l’UE a jusqu’à présent été trop préoccupé de mesures de répression irrationnelles contre l’immigration illégale. Cependant, selon elle, la réalité est que la possibilité d’immigration légale est cruciale pour définir une approche cohérente sur la question.

L’eurodéputé britannique Philip Bradbourn, le porte-parole conservateur pour la Justice et les affaires intérieures, a jugé que la proposition de la carte bleue était une réponse erronée donnée à une mauvaise question. Selon lui, la question à traiter est d’abord celle de la vague de migration illégale dans l’UE avant d’aborder la question des pénuries de compétences.

M. Bradbourn a ajouté que la proposition telle qu’elle ouvrira la boîte de Pandore à ceux qui cherchent à migrer vers l’UE, sans avoir la réglementation nécessaire pour aborder ceux qui emploient des migrants illégaux ainsi que celle pour renvoyer ces migrants illégaux qui sont pris dans leur pays d’origine. La proposition incitera plus de personnes à entreprendre des voyages dangereux depuis n’importe quel pays dans le monde dans l’espoir d’obtenir un permis de travail qui, une fois délivré, leur donnera la liberté de circuler dans toute l’Europe.

John Monks, le secrétaire général de la Confédération des syndicats européens (CES), a déclaré que l’immigration ne peut pas constituer une solution facile afin de gérer les pénuries du marché du travail et des changements démographiques. Selon lui, les partenaires sociaux doivent être impliqués dans l’évaluation des réels besoins du marché du travail et les investissements concernant la formation des demandeurs d’emploi - dont ceux issus de mouvements migratoires ou d’une minorité ethnique - constitue une priorité absolue. Il ajoute qu’ils ont l’obligation de rendre les emplois, dans les secteurs qui souffrent de pénuries, plus attractifs aux demandeurs d’emploi au niveau local en termes de salaires et de conditions de travail.

Hans-Werner Müller, secrétaire général de l’organisation des PME UEAPME, a déclaré que la Commission européenne a décidé d’aborder la question de la migration légale en se concentrant sur certaines catégories d’employés. Selon lui, une approche sectorielle, ce que l’UEAPME favorise et a exigé à plusieurs reprises, est cruciale afin de garantir que l’Europe peut bénéficier davantage de la migration légale dans les années à venir.

Cependant, M. Müller a souligné la nécessité d’aborder parallèlement les taux élevés de chômage dans la plupart des pays de l’UE et a renchéri en déclarant que l’amélioration de l’intégration au sein du marché du travail des demandeurs d’emploi, qui constituent une source de talents inexploitée, devrait rester en haut de la liste de priorités.

Sergio Carrera du Centre for European Policy Studies (CEPS)  a souligné les grandes différences entre les Etats membres pour ce qui est des salaires minimaux et a ainsi rappelé que l’harmonisation serait un processus particulièrement difficile. De plus, il doute que la carte bleue pourra garantir l’égalité de traitement dans tous les Etats membres, dans la mesure où chaque Etat pourrait introduire des mesures plus favorables à celles proposées dans la directive. Il estime que la proposition de directive pourrait entraîner l’application de différents droits et que son approche sectorielle pourrait être une source de discrimination.

Sverker Rudeberg de BusinessEurope a affirmé que cette proposition ne doit pas empêcher les Etats membres d’opter pour des règles plus favorables et qu’ils doivent rester libres de déterminer le nombre de demandes à la lumière de leurs besoins. D’après lui, une procédure rapide et transparente qui permette l’unification des familles est impérative pour garantir l’attrait des marchés européens du travail. M. Rudeberg s’est opposé à l’idée de fixer un salaire minimum beaucoup trop élevé, qui exclurait des candidats à des emplois potentiels sans aucune raison. 

Catelene Passchier de la Confédération européenne des syndicats a déclaré que la CES aurait privilégié une directive horizontale plutôt qu’une approche sectorielle. D’après elle, il a été difficile d’expliquer le recours aux immigrants quand certains pays sont confrontés à des problèmes de chômage. Les gens craignent que les postes très qualifiés ne soient occupés par des travailleurs migrants, dont les salaires sont moindres, au détriment des citoyens européens, a-t-elle expliqué avant de conclure que l’égalité de traitement est très importante pour lutter contre la concurrence déloyale.

Prochaines étapes

  • Janv. 2005 : livre vert de la Commission sur une approche européenne pour gérer l’immigration économique.
  • Déc. 2005 : programme d’action de la Commission relatif à l’immigration légale.
  • Sept. 2007 : conférence de haut niveau sur l’immigration légale à Lisbonne.
  • Oct. 2007 : la Commission présente l’initiative sur la carte bleue pour les immigrants hautement qualifiés.
  • Oct. 2007 : proposition de la Commission sur une procédure de demande unique en vue de la délivrance d’un permis unique autorisant les ressortissants de pays tiers à résider et à travailler dans l’UE.
  • 5-6 juin 2008: les ministres européens de la Justice et des Affaires intérieures doivent discuter la proposition sur la carte bleue lors du sommet de Luxembourg.
  • 11-12 juin 2008 : semaine de l’Emploi à Bruxelles afin de discuter de la question des immigrants hautement qualifiés ainsi que d’autres questions liées aux marchés européens de l’emploi.
  • 15 sept. 2008: date provisoire du vote pour la proposition de la carte bleue à la commission LIBE du Parlement.
  • 8-9 oct. 2008 : date provisoire du débat et du vote de la proposition de la carte bleue au Parlement européen.
  • 15 oct. 2008 : la présidence française doit présenter au Conseil européen son projet en faveur d’un pacte européen sur l’immigration, dont l’une des composantes devrait être une approche européenne commune en matière d’immigration hautement qualifiée.