Contexte

Le Traité des communautés européennes prévoit que les aides d’Etat sont incompatibles avec le marché intérieur. Le but est d’obliger les Etats membres à ne pas devenir, par leur intervention, les agents d’une politique anti-concurrentielle.

Pour cela, la Commission exerce un contrôle sur tous les projets d’aides. Elle est la seule instance à pouvoir les autoriser. Si un Etat membre ne se soumet pas à ce contrôle préalable, l’aide est déclarée automatiquement illégale, et doit être remboursée à l’Etat par l’entreprise en ayant disposé. Cette « récupération » peut être demandée par l’un des concurrents du bénéficiaire de l’aide qui saisit la justice de son Etat.

Si l’aide a été correctement notifiée, la Commission européenne procède alors à une analyse de celle-ci au regard des règles du droit communautaire.

Définition d’une aide d’Etat

Dans un premier temps, les services de la Direction générale de la Concurrence vérifient si la mesure notifiée répond à la définition d’une aide d’Etat. Celle-ci se matérialise par un transfert de ressources publiques par l’Etat lui-même, ou par un organisme public ou privé désigné par l’Etat, à une entreprise afin de soutenir son activité. L’aide peut aussi être octroyée à un organisme exerçant une mission d’intérêt général, lorsque celle-ci à un caractère économique.

Une aide peut prendre différentes formes : une subvention, une bonification d’intérêts, un prêt et/ou sa garantie, un apport au capital d’une société ou encore une exonération fiscale.

Il n’y a aide que lorsque le transfert de ressources publiques procure à l’entreprise un avantage économique dont elle n’aurait pas pu bénéficier dans les conditions normales du marché. On peut citer à titre d’exemple un prêt accordé à une entreprise par l’Etat à un taux d’intérêt inférieur à celui qui prévaut sur le marché.

Une aide doit être « sélective ». En un mot elle doit viser une entreprise ou une poignée d’entreprises, qu’elle avantagera par rapport à ses concurrents sur un marché donné. Si la mesure est trop générale elle ne sera pas qualifiée d’aide et ne tombera pas sous le coup de l’interdiction énoncée par le Traité.

Aide de minimis

En dessous d’un certain seuil, les aides ne sont pas considérées comme néfastes pour le marché intérieur, car leurs effets sont minimes. Ces mesures, appelées de minimis, ne sont pas contrôlées par les services de la Commission européenne. Elles n’interfèrent pas sur l’activité économique des concurrents du bénéficiaire ou sur les échanges au sein du marché sur lequel celui-ci est actif. Aussi, les aides octroyées à une même entreprise, qui n'excèdent pas le plafond de 200 000 euros sur une période de trois exercices fiscaux et qui respectent certaines conditions, ne sont, a priori, pas interdites.

Exemptions

Lorsqu’elles sont d’un montant plus important, la Commission européenne vérifie si l’aide accordée peut bénéficier d’une exemption. Le traité dresse une liste de dérogations dont les Etats membres peuvent se prévaloir pour faire autoriser leurs mesures. Dans la majorité des cas, les dispositions du Traité utilisées sont celles qui font références aux : 

  • aides destinées au développement économique d’une région où « le niveau de vie est anormalement bas » ou qui fait face à un fort taux de chômage ;
  • aux mesures qui vont « faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques », lorsqu’elles ne sont pas « contraires à l'intérêt commun ».

Au delà de ces cas inscrits dans le traité, l’UE a, au fur et à mesure, accepté d’autres exemptions pour soutenir le développement d’une activité qui n’aurait pas vu le jour sans l’intervention d’un Etat membre. Il s’agit notamment, depuis quelques années, de valoriser les aides qui permettraient la mise en œuvre de la Stratégie de Lisbonne telles celles liées :

  • à la protection de l'environnement et des énergies renouvelables,
  • à la recherche et développement (R&D) et à l'innovation,
  • aux petites et moyennes entreprises,
  • à l'emploi et à la formation,

Pour encourager ce type d’aides, la Commission européenne a adopté différents règlements, aujourd’hui réunis dans un règlement général dit « d’exemption par catégorie » (RGEC). Il synthétise, depuis le 6 août 2008, les cinq règlements qui existaient précédemment. C’est l’une des principales réformes engagées par la Commission européenne ces dernières années. 26 catégories d’aides, énoncées dans un seul document, n’ont plus à être notifiées par les services de l’Etat membre qui souhaite en donner le bénéfice.

Au mois d’avril 2009 la Commission européenne a adopté une communication et un code de bonne pratique pour aller encore plus loin dans le processus de simplification. Ce code traite des relations entre les services de la DG Concurrence et de l’Etat membre, qui se consulteront davantage en amont de la notification formelle d’un projet d’aide. Il s’agit, ensuite, d’aller plus vite vers une autorisation de la mesure. La communication permet à des aides, jugées en principe non néfastes, d’obtenir une validation dans un délai d’un mois après leur notification. Cette procédure simplifiée concerne notamment les aides aux PME, à l’innovation, ou à l’environnement, qui n’auraient pas rempli les conditions du RGEC.

L’UE a également élaboré des règles pour un certain nombre de secteur posant des problèmes spécifiques. Elles concernent entre autre l'industrie houillère, l'aquaculture, la pêche, l’agriculture, mais aussi les transports, les aides régionales au secteur sidérurgique, à la construction navale et pour les fibres synthétiques.

Méthode d’analyse

Une fois la notification d’une aide reçue par la DG Concurrence de la Commission européenne, elle procède à une mise en balance des effets positifs et négatifs que celle-ci pourrait avoir si elle était accordée. Elle fait une analyse « coûts-avantages ». S’il y a davantage d’effets proactifs que négatifs, la mesure sera autorisée.

Pour les aides qui remplissent les critères du règlement général d’exemption par catégories (RGEC), une notification n’est plus nécessaire, ce qui permet aux Etats membres de délivrer l’aide plus rapidement. Une simple fiche d’information est envoyée à la DG Concurrence pour permettre un suivi de la mesure étatique.

Les aides ne répondant pas au RGEC peuvent néanmoins être autorisées par la Commission. Elle vérifie, entre autres, que ces mesures visent un objectif « d’intérêt général », tel l’emploi, la croissance ou encore la protection de l’environnement. Elle explique sa méthode d’analyse, qui diffère en fonction du type d’aides allouées, dans différentes lignes directrices et communications, disponibles sur son site internet.

Enjeux

Au cours de l’année 2008, alors que certains établissements financiers en Allemagne, au Royaume-Uni et au Danemark subissent les conséquences de l’effondrement du marché des crédits hypothécaires à risques aux Etats-Unis, les Etats décident de réagir et de leur octroyer une aide. Après évaluation des plans de sauvetage de IKB, Sachsen LB, WestLB, et de Northern Rock, au regard des règles du traité et des lignes directrices concernant les aides au sauvetage et à la restructuration des entreprises, la Commission européenne décide de les autoriser.

Avec la faillite de Lehman Brothers aux Etats-Unis, la crise s’amplifie et devient systémique. Les banques européennes sont désormais touchées, et les lignes directrices liées au sauvetage des entreprises en difficulté n’apparaissent plus adéquates pour apprécier les aides que les Etats membres souhaitent leur apporter. Ce texte s’applique en effet à des entreprises en situation de faillite, et non à un marché sur lequel sont présents plusieurs opérateurs économiques tous ébranlés par la crise. Il faut également intervenir pour éviter que la définition par chaque Etat membre de plans de sauvetage différents n’instaure des distorsions de concurrence sur le marché intérieur.

Conscients de la nécessité d’orienter les Etats membres dans la définition de leur plan et de procéder à un examen rapide des mesures envisagées, les services de la DG Concurrence ont adopté, entre les mois d’octobre et de décembre 2008, trois communications :

Le premier texte a pour objectif d’illustrer la manière dont la Commission analyse les programmes d’aide et les aides individuelles octroyées aux institutions financières par les Etats membres. Cette fois ci, et alors qu’elle ne l’avait reconnu qu’une seule fois comme base juridique valable, elle informe les Etats membres de leur possibilité d’utiliser l’exemption contenue dans le traité en cas de « perturbation grave de l’économie ». Il s’agit aussi de permettre une autorisation rapide des opérations de sauvetage pour arrêter ou prévenir des retraits massifs de dépôts bancaires. Les programmes d’aide, à l’instar des garanties ou des projets de recapitalisation, reçoivent de cette manière la certitude de se voir autoriser dans des délais très courts pour autant qu'ils remplissent les conditions énoncées dans la communication.  

Uniquement attaché à la recapitalisation, le second texte vise à compléter le premier, plus général. La Commission y détaille les conditions selon lesquelles certaines formes de recapitalisation bien précises seraient jugées compatibles avec les règles du traité. Il s’agit surtout de s’assurer que les mesures prises par les Etats membres incitent les banques à délivrer des prêts et à relancer l’économie réelle.

La Commission y précise également que six mois après l’adoption d’une mesure individuelle ou l’introduction d’un dispositif de recapitalisation, l’État membre concerné doit transmettre un rapport aux services de la Commission, sur la manière dont les capitaux publics ont été utilisés. Il est aussi fait mention de l’obligation de définir une stratégie de désengagement pour les banques redevenues saines, montrant ainsi le caractère temporaire de l’aide accordée. Pour celles qui demeurent en difficulté, l’Etat doit s’engager dans un plan de restructuration.

Vers la fin de l'année 2008, les États membres ont annoncé leur intention de compléter leurs mesures par des plans de sauvetage des actifs bancaires, dont il est à craindre une perte de valeur, dit actifs « dépréciés ». La Commission adopte alors une troisième communication, pour détailler la manière dont elle évaluera les plans nationaux de sauvetage des actifs des banques. Les plans sont admis pour six mois et subordonnés à l'engagement de présenter des informations détaillées sur la manière de valoriser les actifs dépréciés, ainsi qu'une évaluation de leur viabilité. Les Etats membres doivent aussi proposer, trois mois après la mise en œuvre du plan de sauvetage, un plan de restructuration pour chaque établissement ayant bénéficié du premier.

En France, le gouvernement a décidé d’apporter son soutien aux établissements financiers par des mesures de garantie et de recapitalisation ou des prises de participations. Après autorisation, le gouvernement français pouvait donc verser 265 milliards d’euros de garanties à des établissements financiers, jusqu’au 31 mars 2009. Et 21,50 milliards d’euros au titre de la recapitalisation. L’ensemble des banques françaises en a bénéficié.

A la fin de l’année 2008, les effets de la crise ont rendu l’accès au crédit des entreprises difficile. Les établissements financiers rechignent à débloquer des fonds. La Commission a alors décidé d’adopter un cadre temporaire, revu en février 2009. Cette fois-ci il s’agit de donner aux Etats membres la possibilité de passer outre la procédure de notification pour accorder plus rapidement des aides.

Les États membres peuvent accorder, sous respect de conditions énoncées dans le document de la Commission, des aides sous la forme de taux d’intérêt bonifiés, des garanties et une réduction de la prime à verser, des prêts bonifiés pour la production de produits verts, ainsi que des mesures de capital-investment pour les PME et des aides directes d'un montant maximum de 500 000 euros. Cette possibilité leur est encore ouverte jusqu’à la fin de l’année 2010. La France a utilisé chacune de ces possibilités. Sur la base des rapports présentés par les États membres, la Commission évaluera, en fonction de l'évolution de la crise, la nécessité de maintenir ces mesures au-delà de 2010.

Aides à finalité régionale

Les Etats membres peuvent accorder des aides d’Etat pour renforcer le développement des régions les plus pauvres. Le cadre dans lequel ces aides peuvent être allouées est fixé par des lignes directrices. Pour la période 2007-2013, dernière période d’attribution des fonds pour la politique régionale de l’UE, la Commission a fixé ces règles en 2005.

Selon les lignes directrices actuelles, la couverture de population totale pour les aides d'État régionales est fixée à 43,1 % de la population de l'UE-25. Un dispositif de sécurité est prévu pour faire en sorte qu'aucun État membre ne perde plus de 50 % de sa couverture actuelle.

Les régions dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne de l'UE-25 (c'est-à-dire les régions défavorisées) peuvent bénéficier des taux d'aides les plus élevés, ainsi que d'aides au fonctionnement (aides régionales visant à réduire les dépenses courantes d'une entreprise).

Le 24 juin 2009, la Commission européenne a adopté un document d’orientation établissant des critères pour l’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d’investissement. Ces documents définissent le type d'informations nécessaires à la Commission aux fins de son évaluation détaillée de la compatibilité, ainsi que la méthode utilisée, qui se fonde sur la mise en balance des effets positifs et négatifs de l'aide. Les orientations sont conformes à l'approche économique affinée appliquée par la Commission à l’analyse des aides d'État, qui repose sur les principes énoncés dans le plan d'action pour les aides d'État.

Positions

Le porte-parole de la direction générale de la concurrence de la Commission européenne, Jonathan Todd, soutient que « le principe » qui gouverne la politique communautaire de la concurrence « reste le même » alors que l’on est en situation de crise économique. Cependant, « la Commission a adapté les règles existantes à la crise actuelle », concède-t-il.

La « Commission a fait la plus grande réforme jamais réalisée », en développant, depuis l’année 2005, une analyse plus économique et en simplifiant les règles de procédures, notamment avec l’adoption du règlement général d’exemption par catégorie.

Pour le président de la Délégation des barreaux de France (DBF), Dominique Voillemot, « compte tenu de la mission de la Commission », gardienne des règles communautaires sur les aides d’état, « elle a été le plus loin possible ». Me Voillemot pense que « la Commission européenne a vraiment tenu compte de la crise financière » et a été plus « tolérante ». En ce qui concerne les mesures accordées aux PME, aux produits verts ou en capital-investment, « elle a relâché son contrôle », sans en faire de même « sur les grandes et les très grandes entreprises », analyse-t-il. « Mas il est clair qu’elle n’est pas revenue sur le fait qu’elle est gardienne d’une politique de concurrence non faussée », conclut-il.

Selon Noëlle Lenoir, ancienne secrétaire d’Etat aux Affaires européennes et avocate associée au cabinet Jeantet, « les plans nationaux d'aides d'Etat ont été examinés en un temps record » par les services de la Commission. « Sans l'intervention de ces services, on risquait de remettre en cause l'existence du marché commun », estime-t-elle.  L' « arbitrage » de la Commission a assuré que les Etats membres « agissent de manière coordonnée », poursuit-elle.   

Par ailleurs, Me Lenoir rappelle que « partout en Europe, des contreparties éthiques, et non pas seulement économiques ou financières, ont été demandées aux entreprises et aux banques aidées, comme la limitation de la  rémunération des dirigeants ou encore une politique prudente de distribution de dividendes ». 

Il reste néanmoins, pour Me Lenoir, une préoccupation liée au fait que « les crédits accordés par les banques, notamment pour aider les PME, semblent insuffisants pour relancer l'économie et ainsi freiner l'augmentation du chômage ».

Laurent François-Martin, avocat associé au cabinet Fidal, estime quant à lui, que « la Commission européenne n’a pas vraiment eu le choix », elle a dû adopter un certains nombre de lignes directrices pour adapter ses règles en matière d’aides d’Etat, à la suite du Conseil européen du mois d’octobre 2008. D’autre part, « elle a dû prendre des décisions dans l’urgence, et n’a pas eu le temps de regarder [les plans] dans le détail. Les aides versées [par les Etats membres pour faire face à la crise économique] font un peu fi des règles de la concurrence », analyse-t-il. « En situation de crise, le jeu de la concurrence peut être un frein », conclut-il.