Les fonds transfrontaliers 2000-2006 passés au crible

Volet A

La coopération transfrontalière, ou «volet A», a pour but de favoriser un développement régional intégré entre les régions bordant une frontière nationale commune.

Mobilisant au total 6,5 milliards d’euros, le volet A d’Interreg a regroupé 62 programmes, censés servir huit priorités définies à l’avance par l’UE (lire encadré). Ce nombre d'objectifs élevé n’a pas facilité la visibilité des réalisations d’Interreg. En effet, les programmes n’ont pas su se concentrer sur un petit nombre d’entre elles, pointe le rapport.

Face à ces objectifs aussi nombreux qu’ambitieux, les projets d’Interreg A bénéficient d’un budget relativement limité, comparé aux autres pans de la politique régionale de l’UE, souligne le rapport. Les 6,5 milliards du volet A ne pèsent pas lourd en face des 217 milliards de la politique de cohésion durant la même période.

Réalisations physiques

Deuxième limite pointée par le texte: les écarts culturels, linguistiques, politiques ou juridiques entre les administrations de deux régions de pays différents. Ces difficultés ont été amplifiées dans les régions bordant les frontières extérieures de l’UE.

Malgré ces complications, les projets du volet A ont néanmoins atteint leurs objectifs, puisque 61% des programmes évalués ont abouti à «un niveau de profondeur et d’intensité de la coopération» supérieure à la moyenne.

Le rapport souligne que les projets ayant l’impact le plus fort sur les territoires encourageaient la construction d’infrastructures physiques, à condition que ces nouvelles installations aient des conséquences limitées sur l’environnement. 420 000 habitants de la frontière hispano-portuguaise peuvent, par exemple, bénéficier d’installations de traitement des eaux usées. Autre type de projet marquant: ceux touchant au domaine des transports. Plus de 50 km de routes ont ainsi été construits entre la Pologne et la République tchèque. 

Impacts difficilement mesurables

Dans le domaine de la recherche et du développement (R&D), une coopération transfrontalière réussie dépend en général de la disponibilité d’infrastructures de base comme les universités, les laboratoires privés et publics, les instituts de recherche,... Dans le détroit d’Öresund, situé entre le Danemark et la Suède, et qui compte une vingtaine d’universités, l’innovation a été le quatrième poste de dépenses dans le programme dédié à la région. Soit nettement plus que partout ailleurs en Europe.

Au-delà des projets, le rapport pointe une «faiblesse considérable»: les indicateurs d’impact. Inadaptés, voire inexistants, ils ne permettent pas correctement d’évaluer la politique Interreg, déplore le texte. «La plupart des autorités que nous avons contactées  ont eu des difficultés à identifier et à décrire plus concrètement l’impact des résultats atteints», peut-on lire dans le rapport. 

Il énonce trois critères pour réussir une coopération transfrontalière: l’existence de conditions juridiques permettant aux régions de coopérer entre elles, un partenariat de grande qualité et une collaboration effective entre les autorités territoriales des deux côtés de la frontières. Des éléments que devront prendre en compte les régions frontalières après 2013.

Volet B

A la différence des programmes de l’axe A des fonds Interreg, ceux de l’axe B ont pour but de promouvoir la «coopération transnationale». Cet objectif vise la formation de grands groupes de régions européennes pour mener à bien des projets concrets.

Les projets de cette partie d’Interreg devaient impérativement s’attaquer aux stratégies de développement spatiales, aux systèmes de transport, à la promotion de l’environnement, ou à l’intégration des régions périphériques ou insulaires. 13 programmes ont chacun reçu entre 6 et 656 millions d’euros, pour un total de 2,3 milliards d’euros. Une allocation financière «relativement modeste», juge le rapport, surtout lorsqu’on les met en face des quatre objectifs prédéfinis par la Commission.

Comme dans les autres volets d’Interreg, le rapport regrette que les objectifs aient été trop larges. Par exemple, le programme «Medocc», qui impliquait les régions des pays européens bordant la Méditerranée, a regroupé 136 projets, desservant 45 objectifs différents. Des chiffres impressionnants qui s’apparentent à une «liste de courses», juge le texte.

Au moment de l’élaboration du programme Interreg, avant les années 2000, la Commission avait notamment recommandé la constitution de groupements d’intérêt économique (GIE) européens.

Barrières culturelles

Les projets encourageant le développement des transports ou la protection de l’environnement ont été bien représentés. Ceux liés à la recherche et au développement (R&D) ont été «plus limités» pointe le rapport. Ils ont essentiellement consisté en des échanges d’expériences.

En Baltique, le projet «VBN InnoReg» a, par exemple, réuni une dizaine de partenaires, afin de promouvoir la coopération entre les autorités régionales, les universités, les centres technologiques, et les entreprises. 

Comme pour le premier volet, les porteurs de projets se sont heurtés à des barrières culturelles.  «La plupart des difficultés ont été causées par des problèmes de langues ou des différences entre les cultures administratives», explique le texte. Le rapport pointe aussi des freins liés au fait que les partenaires n’ont pas l’habitude de travailler les uns avec les autres. Enfin, la coopération entre les organisations gouvernementales et non gouvernementales a parfois souffert des différences entre les intérêts de ces deux structures: «services publics versus intérêts commerciaux».

Eviter le chevauchement

L’impact en terme d’intégration et de développement territorial est jugé plus important que pour les projets du volet A. Mais les conséquences économiques et sociales sont en revanche jugées assez faibles.

Dans l’ensemble, il ne faut pas négliger l’influence qu’ont pu avoir les coopérations antérieures entre les régions. Le rapport souligne aussi qu’un agenda clair fixant les actions à mener, ainsi qu’une stabilité institutionnelle, sont deux axes essentiels à la réussite d’une telle coopération.

Pour éviter le chevauchements de plusieurs fonds européens sur le même territoire, les auteurs du rapport proposent surtout davantage d’échanges entre les gestionnaires de la coopération transnationale et des programmes opérationnels classiques de la politiques de cohésion. Ils suggèrent la mise en place d’une stratégie commune pour renforcer la cohérence entre les fonds dans une même région.

Volet C

Comparé aux deux premiers volets, le troisième axe (C) d’Interreg est celui qui tire le plus grand bénéfice de ce programme européen visant les régions frontalières.

Théoriquement, les projets promus dans le cadre du volet C avaient pour obligation de développer la coopération interrégionale. Ils étaient essentiellement fondés sur les échanges d’informations et le partage d’expérience. Aussi, il ne s’agissait pas de promouvoir des projets ayant un «impact direct» sur les territoires.

Au total, ce volet, doté de 485 millions d’euros, développe quatre programmes, dont dépendent 264 projets. Le rapport classe les opérations «Interreg C» en trois catégories:

• Les opération-cadres régionales, rassemblant un groupe de régions, et doté d’un budget entre 500 000 et 5 millions d’euros. Ce groupe cherche lui-même des projets, auxquels il attribue des fonds européens
• Des projets individuels, qui consistent en une «coopération intensive» entre des autorités publiques. Ce type d'action est doté d’un budget compris entre 200 000 et 1 million d’euros. L’impact sur tous les participants doit être «clair»
• Les réseaux, financés entre 200 000 et 1 million d’euros. Dans ce cas, l’objectif est de constituer un groupe d’acteurs publics désireux d’échanger leurs expériences sur des problèmes communs

Le rapport salue notamment de «bons progrès» dans l’établissement de nouvelles coopérations. Des avancées pourtant difficilement quantifiables, tant le manque d’indicateurs fiables reste important dans ce domaine. D’où des chiffres parfois plus que surprenants. Dans «la zone Est», par exemple, 625 projets étaient prévus, mais 8328 ont été réalisés. Soit un taux d’achèvement de...1332%! 

Par ailleurs, «la notion de bonne pratique est assez vague», ajoute le rapport. «Elle n’a pas été interprétée uniformément par les secrétariats de tous les programmes.»

Proximité des partenaires

Mais tous les projets financés par des fonds européens n’ont pas perduré lorsqu’ils ont cessé d’être alimentés par Interreg. Seuls 27% d’entre eux étaient toujours opérationnels deux ans après la cessation du versement des subventions européennes. Un taux relativement médiocre, puisqu’il s’élève à 50% pour les projets du volet A, et à 31% pour ceux du volet B. «La proximité des partenaires aurait été favorable à la durabilité des partenariats.»

Certains projets dépassent même la question financière. Le réseau «Quatre moteurs pour l’Europe», reliant les régions Catalogne, Rhône-Alpes, Lombardie et Bade-Wurtember, a été créé de toute pièce au cours de la période 2000-2006, dans le cadre du programme Interreg. «A cette date, il n’a jamais utilisé de fonds européens issus d’Interreg.» «Evidemment, il s’agit des quatre régions qui sont parmi les plus prospères d’Europe, reconnaît le rapport. Mais cet exemple démontre que les fonds externes ne sont pas essentiels pour qu’une coopération se prolonge sur le long-terme.» Malgré cela, les quatre régions ont initié des projets dans de nombreux domaines: économie, formation, jeunesse, culture, formation,...

Au total, l’environnement a été le thème le plus servi par Interreg. 21% des projets financés par le volet C ont eu pour but de promouvoir l’environnement, la prévention des risques ou de protéger les ressources naturelles. L’aide aux PME arrive en deuxième position des sujets les plus prisés, bénéficiant ainsi de 15% des projets financés, avant la recherche (10%) et les transports (4%).

Réactions et analyses

«Les remarques négatives de ce rapport portent sur certains aspects du lien entre l'impact des fonds sur les territoires, et une partie de la stratégie initiale affichée», reconnaît Damien Périssé, chargé de la question à la Conférence des régions périphériques maritimes (CRPM). «Mais l'impact socio-économique y est décrit comme très positif et en plus cohérent avec les espaces interrégionaux, ce qui est quand même l’essentiel !», poursuit-il.

Mis en place au début des années 90, les fonds Interreg avaient pour objectif initial d’encourager la mise en place du marché intérieur, en estompant les barrières que constituaient alors les frontières entre les Etats membres de l’Union. Mais avec le temps, l’usage s’est diversifié. 

«Il faut distinguer les régions frontalières entre elles», nuance Birte Wassenberg, maître de conférences à l’université de Strasbourg et spécialiste des régions bordant les frontières. Elle poursuit: «A la frontière franco-allemande, l’argent n’a pas du tout les mêmes effets qu’entre l’Allemagne et la Pologne.» Dans ce deuxième cas, les fonds distribués par Interreg sont «cruciaux», souligne la chercheuse. «Utilisés par les anciens Etats membres, ces fonds servent à réduire les déséquilibres entre les régions. Mais pour les nouveaux, ils peuvent servir à la stabilisation démocratique», explique Mme Wassenberg.

Réalisations positives

Les «vieilles régions» sont devenues des habituées d’Interreg. Si bien que beaucoup d’entre elles songent qu’il est impossible de s’en passer pour stimuler la coopération transfrontalière. «Avec ces fonds, elles ont l’impression, à juste titre, de participer à la construction européenne», juge Birte Wassenberg.

« Dans l'ensemble, ces programmes avancent très bien » confirme la responsable des fonds Interreg à la Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (Datar), Claude Marcori. « Interreg impulse une dynamique qui encourage les acteurs de terrain à travailler », poursuit-elle.

Mais la médaille a son revers. Aussi Birte Wassenberg met-elle en garde contre «une logique de guichet», qui se développerait dans certaines régions. Avec un tel fonctionnement, seuls les plus gros projets seraient soutenus, au détriment des plus petits.

Chargée d’un rapport sur les questions transfrontalières, l’eurodéputée Marie-Thérèse Sanchez Schmidt (UMP - PPE) connaît bien les régions françaises bénéficiaires de l’argent européen. Elle affirme que sur le terrain, tous les acteurs sont satisfaits de l’utilisation des fonds Interreg. «J’ai trouvé des réalisations positives pour l’effacement des frontières», poursuit-elle. Elle cite notamment la construction d’un hôpital transfrontalier ou d’un théâtre du même type à Perpignan (Pyrénées-Orientales).

Supprimer Interreg? « Une bêtise »

Les indicateurs constituent également une question-clé. Entre 2000 et 2006, l’impact des fonds Interreg sur le territoire se situe entre 0 et 1332%. Soit des chiffres aussi peu signifiants qu’utilisables. Birte Wassenberg plaide pour que les critères permettant d’établir ces chiffres soient revus. Elle propose par exemple de mesurer d’autres impacts que le facteur économique, actuellement privilégié par Bruxelles. «L’évaluation de ces programmes est très difficile», renchérit Marie-Thérèse Sanchez-Schmidt.

« Il y a une faiblesse générale dans le suivi de ces programmes », reconnaît Claude Marcori, de la Datar. « Chaque programme utilise son propre logiciel d'évaluation. A défaut d'un logiciel unique, il faudrait au moins que le cadre européen fasse valoir des éléments communs», poursuit-elle.

Que se passera-t-il après 2013? Birte Wassenberg affirme que la suppression de cet outil pour les régions les plus riches, prônée par certains, serait «une bêtise». Elle préconise également de faciliter la gestion des fonds. Autrement dit, tous les projets ne doivent pas forcément être soumis aux mêmes obligations. «Cela n’a aucun sens de demander la facture d’un gateau acheté à l’occasion d’une rencontre sportive transfrontalière 3 ans après!», affirme-t-elle. «En revanche, pour la construction d’un pont, cela se comprend aisément.»

Quant aux objectifs, elle préconise de ne pas en réduire le nombre au niveau européen, afin de ne pas restreindre la marge de manœuvre des régions. En revanche, elle est favorable à ce que les régions concentrent leurs efforts sur quelques axes prioritaires.

Risque de formatage

L’eurodéputée Marie-Thérèse Sanchez-Schmidt pointe «deux éléments nécessaires» pour la période à venir. «Il faut simplifier les procédures et mieux communiquer auprès des acteurs, préconise-t-elle. Certains territoires pataugent parce qu’ils ne connaissent pas l’existence d’Interreg.»

La promotion de ce type de fonds doit, selon elle, s’appuyer sur un «service dédié aux projets transfrontaliers», ainsi que des rencontres régulières entre les acteurs concernés.

«Pour l'avenir, le lien entre les programmes Interreg et UE 2020 nous semble nécessaire. Mais attention au formatage artificiel!», met-on en garde à la Conférence des régions périphériques maritimes. L’organisation de régions considère que les gestionnaires de ces fonds doivent pouvoir décliner leurs priorités de manière cohérente avec les espaces géographiques concernés. «C’est à eux de déterminer comment donner sens aux objectifs généraux européens», affirme Damien Périssé.

La CRPM propose par exemple de renforcer la possibilité pour les Régions d’affecter des crédits de leurs programmes opérationnels à des actions de coopération territoriale. «Cela permettrait de consolider le lien entre ces actions de coopération et les stratégies interrégionales des Régions», explique Damien Périssé.

Contactée par EurActiv.fr, la Mission opérationnelle transfrontalière (MOT) estime qu'elle n'est « pas légitime » pour répondre à des questions sur l'impact des fonds Interreg sur les territoires.