Le SEAE aura-t-il les moyens d’augmenter l’influence de l’UE dans le Monde ?

Le SEAE sera un bon instrument d’exécution de politiques décidées par les Etats et en aura les moyens. Il rassemble des compétences et des moyens financiers mais ce n’est pas lui qui élabore les politiques extérieures communes qui impliquent un accord des Etats sur des intérêts et des objectifs communs.

Par ailleurs, le fait qu’un personnage unique, le Haut représentant pour les affaires étrangères, préside les réunions des ministres des affaires étrangères est une bonne chose car les conditions d’une continuité de suivi des dossiers existent désormais.

Il ne faut pas sous-estimer la capacité de Mme Ashton à prendre son job à cœur et à réussir sa mission. Jusqu’à présent elle est soutenue par les Etats membres et la Commission.

Les discussions font rage entre le Parlement européen et Catherine Ashton sur l’organisation du SEAE et notamment sur le nombre de secrétaires généraux. Que vous inspirent ces débats ?

Ce bras de fer n’est pas terminé. Les eurodéputés Elmar Brok et Guy Verhofstadt ont reproché une organisation à la française - notamment la création d’un poste de secrétaire général - ou en tout cas trop nationale. Mme Ashton semble opter pour un collège de trois secrétaires généraux, dont l’un aurait une fonction plus importante : il serait un secrétaire général exécutif et pourrait la remplacer. Mais, l’expérience prouve qu’au-delà des titres, c’est la personnalité de celui qui occupera le poste qui compte.

La pression du Parlement européen revêt également un aspect symbolique. L’assemblée va vouloir continuer à imposer sa marque par le biais du budget, à la fois dans un souci de contre-pouvoir qui est tout à fait légitime et démocratique, et pour contrer un poids trop important des Etats. Ceci risque de retarder l’entrée en fonction du Service, qui ne devrait sans doute pas arriver avant l’automne. Je tends à penser que le Parlement commet une erreur en estimant que des politiques communes pourraient être bâties en court-circuitant les Etats. C’est l’inverse : il faut faire converger des politiques nationales pour édifier des lignes de force d’intérêt collectif européen.

Certes, la formation des politiques est facilitée par le rôle de coordination et d’exécution que le SEAE pourra avoir, mais la plus value réside dans la politique et non dans l’instrument. Ce qui compte n’est donc pas de savoir si le projet est intergouvernemental ou pas, mais de concevoir des politiques sur cinq ou six sujets d’intérêts majeurs pour l’ensemble des Etats européens. Je pense que ce service va en réalité interpeller les Etats membres sur les besoins pressants de la définition d’une politique russe, américaine, chinoise etc. 

Les députés européens Elmar Brok et Guy Verhofstadt considèrent que la diplomatie doit désormais s’adapter aux enjeux du 21e siècle et prendre en compte divers paramètres tels que le développement ou l’aide humanitaire. Partagez-vous cette vision de la diplomatie ?

La meilleure réponse aux objections du Parlement est que l’approche proposée associe justement trois commissaires (Pielbags au développement, Füle à l’élargissement et Georgieva à l’aide humanitaire) à Mme Ashton. De cette façon, la dichotomie entre le service de Javier Solana [l'ancien haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune, ndlr ] et la Commission est dépassée.

Avec tout le respect que je porte à ces deux députés, cette position fait preuve d’une illusion presque fédéraliste à penser que le reste du monde fonctionne comme l’UE sur la base du compromis. Je ne crois pas du tout qu’à Pékin, Washington ou Moscou, la vieille diplomatie soit complètement obsolète, bien au contraire.

Les positions communes européennes ne peuvent exister que si les Etats, et particulièrement les grands, l’élaborent à partir de leurs positions nationales. Une politique russe ne peut exister par exemple que si Paris, Berlin, Londres, Varsovie et Rome s’accordent assez pour  convaincre les autres Etats membres de son bien-fondé. Le court-circuit que suppose le saut qualitatif souhaité par Elmar Brok et Guy Verhofstadt me paraît donc irréaliste.

L’influence de la diplomatie française dans la conception du SEAE a été largement montrée du doigt. Comprenez-vous ces critiques ?

Elles n’ont aucun sens. Il existe en France des gens formés au sens de l’intérêt général et ce n’est pas un hasard si de nombreux Français ont des positions importantes. Une « structure à la française » avec des serviteurs comme Jacques Delors, Pascal Lamy ou Jean-Claude Trichet, j’en suis fier et pas seulement parce que je suis Français.

Certes, dans sa première version, le SEAE ressemblait un peu à un ministère national avec une structure comprenant un ministre (Ashton), un secrétaire général puissant et des directions géographiques. Le compromis qui semble se dessiner va vers davantage de collégialité, ce qui est déjà le cas au Quai d’Orsay et au Foreign Office. Et de toute façon, le SEAE ne ressemblera pas à un ministère classique, ne serait-ce parce qu’on y parlera plusieurs langues.

Le SEAE permettra-t-il de favoriser la définition d’intérêts européens communs ?

Oui. Prenons le cas de la gestion des crises et des opérations extérieures (OPEX). Le SEAE va notamment inclure le centre de situation (SITCEN) qui lui donnera des moyens d’analyses. Il va également progresser vers une approche un peu plus intégrée de la gestion de crise. La grande difficulté réside actuellement dans la façon dont on fait travailler ensemble des juges, des policiers, des humanitaires et des militaires. Mettre autour de la table différents commissaires permettra d’y trouver des réponses. La plus value de l’UE réside notamment dans sa force civilo-militaire et le SEAE permettra de perfectionner cette approche.

Si le SEAE ne deviendra pas un département d’Etat, je suis convaincu que l’habitude des réunions mêmes informelles permettra d’avancer vers la formation d’une culture européenne commune de la gestion de crise. Le service comprendra 7000 personnes (4500 à  l’étranger et environ 2500 à Bruxelles), issues des diplomaties nationales, du Conseil, de la Commission, complétées de réseaux d’experts. Des nouvelles générations de diplomates et une culture commune vont émerger. Il s’agit d’un processus long mais je suis confiant.

Dans votre livre « L’Europe et l’avenir du Monde », vous critiquez le fait que l’Europe ne définisse pas ses propres grilles de lectures du monde. Le SEAE permettra-t-il à l’UE d’avoir sa propre vision ?

Certainement. La première mission du SEAE devrait être de demander aux Etats de contribuer à la rédaction d’un livre blanc sur la défense et la sécurité et à un autre sur les politiques étrangères communes de l’UE. Ce dernier devrait contenir une demi-douzaine de priorités concernant la politique énergétique, la Chine, les Etats-Unis, le Proche-Orient etc. Il est indispensable de formaliser les choses dans ce sens-là. Le monde avance vite et n’attend pas les débats du Parlement européen et de Mme Ashton. Le SEAE est une véritable boîte à outils, qui nécessite des personnalités en charge actives, un soutien non équivoque des Etats et un peu d’imagination.

Michel Foucher est professeur à l'Ecole normale supérieure et directeur de la formation à l’Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN). Il est également l'auteur  de « L’Europe et l’avenir du Monde », Odile Jacob, Paris, mai 2009, 141 pages, 19€