Pour « une démocratie moderne en phase avec les réalités de la société », c’est ainsi que Jean-Paul Charié, député UMP, résume les intentions qui ont présidé à l’adoption de nouvelles règles en faveur de l’encadrement du lobbying.

La décision du 2 juillet 2009 modifie l’Instruction générale de l’Assemblée nationale, qui détermine le fonctionnement de l’institution. Désormais, les groupes d’intérêt ne se verront plus remettre de badges permanents en qualité de visiteurs. Une accréditation journalière leur sera remise en l’échange d’une inscription sur une liste rendue publique.

Le dispositif est assorti d’un code de conduite. Ne pas « utiliser du papier à en-tête ou le logo de l’Assemblée nationale », ne pas soutirer « des informations […] par des moyens frauduleux » font par exemple partie des injonctions. Des incertitudes demeurent quant à la nature de l’instance chargée de l’attribution des badges, précise-t-on à l’Assemblée nationale.

Un encadrement peu contraignant inscrit dans une dynamique européenne

Le lien entre la France et l’UE en matière de régulation du lobbying est « évident », affirme Guillaume Courty, maître de conférences en sciences politiques à l’Université de Nanterre. Ce rapport répond selon lui à un phénomène « d’imitation et de réflexion » sur le sujet.

Depuis 2008, les lobbyistes intervenant auprès de la Commission européenne ont la possibilité de procéder volontairement à une inscription sur un registre en mentionnant notamment leurs sources de financement et le nom de leurs clients. Ces deux dernières obligations ne sont pas prévues pour l’inscription auprès du Parlement européen. L'efficacité du dispositif est mise à mal par le caractère non contraignant du registre. En mars 2009, 55 % des fédérations, 23 % des cabinets de conseil et 41 % des entreprises affirmaient ne pas avoir l'intention de se plier au dispositif, selon un sondage d'EurActiv.com.

En France, on a longtemps cru la reconnaissance du lobbying incompatible avec la culture du pays. «Une tarte à la crème idiote», selon Guillaume Courty, maître de conférences à l'Université de Nanterre. 

La délégation parlementaire investie du dossier et présidée par Marc Le Fur (UMP) a procédé à plusieurs auditions, dont quelques unes à Bruxelles, dans un souci de meilleure connaissance du système européen d’encadrement du lobbying.

Les premiers balbutiements d’une régulation française des groupes d’intérêt rencontrent cependant un accueil très mitigé auprès des défenseurs de la transparence. Yveline Nicolas, coordinatrice du réseau Encadrement et transparence des activités de lobbying (ETAL), demeure perplexe face à un dispositif dont elle a du mal à dégager la plus-value : en vertu du code pénal français, « les interdictions qui sont formulées dans le code de conduite correspondent déjà à des infractions », observe-t-elle.

S’interrogeant sur les sanctions encourues par les lobbyistes peu scrupuleux, elle regrette que seule « l’éviction de la liste » des groupes d’intérêt accrédités soit prévue par le texte. Le réseau ETAL appelle de ses vœux l’instauration d’un  système plus ambitieux, fondé sur un registre obligatoire dans lequel les cabinets de consultants, qui souvent endossent la casquette de lobbyistes pour le compte d'autres sociétés, feraient mention du « nom de leurs clients, de leurs sources de financement, des montants des opérations dédiées au lobbying… »

La difficulté de délimiter le périmètre d'action du lobbying

La décision vise les « représentants d’intérêts publics ou privés », mais fait l’économie de toute définition de la pratique du lobbying. Une lacune regrettable qui nourrit les amalgames. « Les lobbyistes ne forment qu'une catégorie des représentants d'intérêts », explique Guillaume Courty, ce qui traduit l'incapacité de la France « à déterminer les acteurs les plus problématiques ». Mme Nicolas voit quant à elle dans « la confusion public-privé, une extension dangereuse de la notion de lobbying ».

L’inclusion des acteurs publics dans le champ d'application de la décision du 2 juillet ne serait pourtant pas le nœud du problème. Pour Anne-Marie Ducroux, administratrice au sein de l’ONG Transparency International France, les exclure du dispositif traduirait « une conception ancienne du lobbying ». En revanche, elle regrette que le Sénat et l’Assemblée nationale n’aient pas adopté de vision commune en matière d’encadrement du lobbying. L’harmonisation des systèmes de contrôle des lobbyistes par les deux chambres aurait pourtant permis au système de gagner en efficacité autant qu’en simplicité.

Partisane d’une approche intégrée de la régulation des groupes de pression, l’ONG souhaite que l'attention soit portée sur les lobbyistes comme sur les parlementaires. Mme Ducroux plaide ainsi pour la divulgation des positions de lobbies communiquées aux élus au cours du processus décisionnel. Elle appelle également à une révision du dispositif un an après sa mise en œuvre. Le nouvel encadrement représente « un pas intéressant », commente-t-elle, mais « n’est pas à la hauteur de l’enjeu ». Une position que partage Emmanuelle Garault, présidente du réseau de lobbyistes Base, qui se dit « satisfaite des mesures engagées », mais qui réclame un encadrement adapté au « lobbying d’expertise, tel que le font les anglo-saxons ».

Un acte de transparence peu transparent

Comble de l’ironie, les acteurs de la société civile s’étonnent de l’opacité de la méthode qui aurait guidé l’élaboration du texte. Mme Nicolas déplore le déficit de « débat public » sur l’encadrement du lobbying et estime que « les députés ne sont pas très au courant » de la teneur des nouvelles règles. Dans un communiqué de presse en date du 3 juillet, France Nature Environnement et l'association de protection de l'environnement Ligue ROC « s'étonnent de n'avoir été ni auditionnées ni consultées ».

CALENDRIER :

  • Eté 2009 : La Commission européenne rend ses conclusions sur la mise en œuvre du registre
  • 1er octobre 2009 : Entrée en vigueur du dispositif français d’encadrement des lobbies
  • Automne 2009 : Le bureau du Sénat présente ses recommandations