Contexte:

Contrairement à la version de la loi sur la modernisation des institutions de la Vème République, présentée en Conseil des ministres le 23 avril 2008, les députés ont décidé de ne pas supprimer complètement la possibilité d’un référendum pour tout nouvel entrant dans l’UE.

L’obligation du référendum voulue par l’ancien président de la République, Jacques Chirac, avait été intégrée à la révision constitutionnelle de mars 2005.

L’article du Titre XV de la Constitution stipule en effet que « tout projet de loi autorisant la ratification d’un traité relatif à l’adhésion d’un Etat à l’Union européenne et aux Communautés européennes est soumis au référendum par le Président de la République.»

Le choix du référendum était alors motivé par l’hostilité de la majorité des Français à l’adhésion de la Turquie à l’Union européenne.

Pourtant, le secrétaire d’Etat aux Affaires européennes, Jean-Pierre Jouyet, auditionné par le comité Balladur en juin 2007, avait qualifié le Titre XV de la Constitution de ” verrou référendaire” et estimé qu’il devait “sauter”.

Malgré son hostilité à l’intégration de la Turquie de l’UE, le président de la République, Nicolas Sarkozy, a soutenu les positions de son secrétaire d’Etat.

Dans son rapport sur la réforme des institutions, remis au gouvernement fin octobre 2007, le comité Balladur a nuancé le caractère automatique du référendum à l’initiative du chef de l’Etat.

Il a en effet estimé qu’il était plus opportun d’aligner la procédure applicable en la matière sur celle qui régit les révisions de la Constitution à l’article 89 : le Président de la République étant libre, en l’occurrence, de choisir entre le vote du Congrès et le référendum.

Enjeux:

Les députés ont adopté le 15 mai un amendement présenté par le président de la commission des lois, Jean-Luc Warsmann (UMP), selon lequel toute nouvelle adhésion d’un Etat représentant plus de 5% de la population de l’UE devra être soumise à un référendum. C’est-à-dire tout pays comptant environ 22,5 millions d’habitants, la population de l’UE s’élevant à près de 450 millions de personnes.

La Turquie et l’Ukraine, candidates à l’adhésion, avec  respectivement 70 et 46 millions d’habitants, seraient donc directement visées par le référendum.

La grogne des députés de la majorité contre l’éventualité d’une suppression de la consultation populaire avant chaque adhésion d’un nouvel Etat membre a culminé, le 14 mai 2008, devant la commission des affaires étrangères de l’Assemblée nationale.

Saisie pour avis, celle-ci a rejeté la limitation du caractère automatique du référendum.

Même si l’amendement de Jean-Luc Warsmann est le seul à avoir été accepté devant la commission des lois de l’Assemblée Nationale, d’autres amendements rejetés tendaient indirectement à conserver le référendum.

Le député Nicolas Dupont-Aignan (Non-Inscrit), hostile à l’adhésion de la Turquie àl’UE, a présenté un texte visant à maintenir le caractère obligatoire du référendum pour tous les Etats dont la population est supérieure à 10 millions d’habitants.

Fondé également sur des critères démographiques, l’un des deux amendements proposés par le député Jean-Christophe Lagarde (Nouveau Centre) prévoyait de soumettre à un référendum, selon la procédure de l’article 89 de la Constitution, tout projet d’adhésion à l’Union européenne d’un État dont la population représenterait plus de 5% de la population totale des pays membres.

Enfin, le président de la délégation pour l’UE à l’Assemblée Nationale, Pierre Lequiller, a quant à lui proposé d’instaurer un référendum à l’initiative conjointe des deux assemblées, tout en exigeant une majorité des trois cinquièmes des membres du Congrès, et non plus des trois cinquièmes des seuls votants, avec l’accord final du président de la République.

Positions:

Pour le secrétaire d’Etat aux affaires européennes, Jean-Pierre Jouyet, il faut revenir à ce qui existait avant la réforme Chirac.

Selon lui, lorsqu’un responsable est élu aux plus hautes fonctions, il doit savoir quoi faire dans ce domaine. En outre, la possibilité de donner des perspectives d’adhésion à l’UE lors de négociations avec un pays est importante. Or c’est au chef de l’Etat de le faire.             

Selon M. Jouyet, la crédibilité de la France en Europe ne sortirait pas renforcée en cas d’échec du référendum. « Si vous organisez un référendum et que deux jours, avant un évènement impopulaire se produit dans le pays, vous pouvez être sûrs que cela fera échouer le scrutin.»

Pour l’ex-premier ministre Edouard Balladur, auditionné le 30 avril 2008 devant l’Assemblée Nationale en préparation des débats parlementaires sur le projet de loi de réforme des institutions, « étant donné qu’un référendum sur l’entrée de quelque pays que ce soit risque aujourd’hui d’être négatif, il est préférable d’opter pour une formule plus souple. »

Selon Thierry Chopin, directeur d’études à la Fondation Robert Schuman, le rejet par les députés de la commission des affaires étrangères du projet de loi sur la réforme des institutions à cause de la suppression du référendum est “assez remarquable”.

“Tout se passe comme s’il fallait trouver un système qui oblige à recourir à un référendum sur la Turquie sans parler de la Turquie”.

A cet égard, l’idée un temps évoqué consistant à rendre obligatoire la tenue d’un référendum pour un pays “non-européen” bute sur un obstacle de taille : l’impossiblité de définir juridiquement la géographie de l’Europe…

Par ailleurs, si le critère géographique est inapplicable, le critère démographique de l’amendement de M. Warsmann “introduit une clause discriminante”, qui a l’inconvénient de viser tel ou tel Etat, notament ici la Turquie, mais aussi potentiellement l’Ukraine.

Selon lui, l’amendement de Jean-Christophe Lagarde, rejeté en commission et qui introduit une forme de droit d’initiative populaire, pourrait constituer une solution « neutre et objective ». Le deuxième amendement de M. Lagarde, également rejeté, tendait à instaurer un référendum à l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales.

« Cet instrument est plus clair, il permet qu’il y ait un débat public sur les futurs élargissements et il préserve à la fois les droits du Parlement tout en s’appuyant sur l’initiative des citoyens », estime Thierry Chopin.