Contexte

Le secteur postal est un secteur décisif pour l’intégration du marché européen et la croissance de l’économie européenne. Une circulation fluide et efficace des correspondances est en effet indispensable à la cohésion du marché et à la compétitivité des autres secteurs. De plus le secteur postal génère un chiffre d'affaires annuel d'environ 1% du PIB de l'UE, tout en mobilisant près de 1,7 million de travailleurs.

Les efforts visant à réformer le marché postal ont commencé au début des années 1990, au moment de la création d'un marché unique européen. L'objectif était le suivant:

• Ouvrir les monopoles d'Etat à la concurrence afin de rendre les services postaux moins chers, plus rapides, plus efficaces et plus innovants – reproduisant l'évolution des secteurs des télécommunications et de l'énergie;
• Harmoniser les performances des différents Etats membres;
• Améliorer la qualité des services transfrontaliers;
• Répondre à la multiplication des alternatives électroniques au courrier, beaucoup craignant de voir une baisse du volume de courrier papier, alors que dans les faits le nombre de lettres postées au niveau national est resté stable depuis 2002.

Une première directive sur les services postaux, adoptée en 1997 (97/67/CE), suivie d'une deuxième adoptée en 2002 (2002/39/CE), ont permis de libéraliser certains services postaux, comme la livraison de colis et les services express, mais ne sont pas parvenues à libéraliser la distribution de courriers pesant moins de 50 grammes.

Les opérateurs historiques ont pu faire valoir leur «domaine réservé» (qui représente plus de 70% du total des lettres postées dans l'UE et environ 60% des recettes globales des services postaux) afin de conserver leur rôle de «prestataires de service universel».

Toutefois, le 18 octobre 2006, le commissaire responsable du Marché intérieur, Charlie McCreevy, a présenté un troisième projet de directive sur les services postaux, confirmant l'intention de la Commission d'éliminer les derniers obstacles à l'achèvement du marché intérieur des services postaux et de mettre fin aux «domaines réservés» dès 2009, échéance déjà suggérée dans les directives précédentes.

Ce processus de libéralisation a été entamé il y a 15 ans, mais les Etats membres restent très divisés sur ces projets, lesquels doivent, dans un premier temps, être approuvés par le Conseil et le Parlement.

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Enjeux

• 2009 : la date butoir pour la libéralisation totale finalement repoussée en 2011

Alors que l'objectif de libéraliser les services postaux a été accepté par les Etats membres, le rythme de cette libéralisation inquiète certains d'entre eux, notamment ceux éprouvant déjà des difficultés à procéder aux ajustements liés aux premiers stades de la libéralisation.

Des pays comme la France, l'Italie l'Espagne, la Grèce, la Belgique, la Hongrie et la Pologne (surnommé le «groupe du sud») craignent également qu'une libéralisation rapide ne fasse disparaître leurs opérateurs publics, ce qui affaiblirait le service aux consommateurs et donnerait lieu à des suppressions d'emploi massives.

Toutefois, selon les «pays nordiques» ou «groupe des coureurs de tête», réunissant la Suède, la Finlande et le Royaume-Uni –qui ont déjà complètement libéralisé leur marché– ainsi que l'Allemagne et les Pays-Bas –où la libéralisation totale est effective depuis 2008– le processus dure depuis trop longtemps. Ils souhaitent que leurs prestataires de services postaux aient le droit d'opérer dans tous les pays de l'UE. 

Face aux difficultés des Etats à mettre en place une libéralisation tout en assurant un financement adéquat du service universel, les députés ont réclamé un allongement de la date butoir pour réaliser la libéralisation totale. Initialement prévue pour 2009, elle a été repoussée de deux ans lors du vote de la Commission Trans le 18 juin 2007. Pour certains Etats membres, le délai est même porté à 2013. Cela concerne les nouveaux Etats membres et les pays ayant une topographie difficile comme la Grèce et ses nombreuses îles.

Pour protéger les marchés libéralisés des investissements d’entreprises postales possédant encore des «domaines réservés» dans leur pays d’origine, le texte voté précise qu’il sera interdit à ces entreprises d’investir dans les pays au marché postal totalement ouvert.

• L'obligation de service universel (OSU)

Selon la législation européenne, l'OSU garantit à tous les citoyens la collecte et la distribution quotidienne de leur courrier, cinq jours par semaine. Cependant, les prestataires de service universel craignent ne plus pouvoir y parvenir en cas de libéralisation totale.

Fournir à tous les citoyens un service si fréquent et généralisé –qu'ils vivent en centre-ville, au sommet d'une montagne ou sur une petite île– coûte cher et jusqu'à ce jour, seul le mécanisme de «domaine réservé» permettait aux opérateurs historiques d'en financer le coût.

En effet, ce domaine réservé leur garantissait un monopole lucratif sur la distribution des lettres pesant moins de 50 grammes, leur permettant ainsi de compenser les pertes sur les plis les plus chers par des bénéfices sur ceux moins chers.

Si ce monopole disparaît et si l'OSU cesse de constituer une obligation pour tous, les nouveaux entrants sur le marché risquent de s'emparer des activités les plus rentables – telles que les livraisons intra-entreprises en zone urbaine – tout en négligeant les clients les plus isolés, ce qui ferait perdre aux opérateurs historiques les ressources nécessaires leur permettant de fournir un service aux plus vulnérables.

Mêmes les opérateurs les plus en faveur de la libéralisation conviennent que certaines garanties sont nécessaires pour assurer l'accessibilité des services à tous les citoyens. Cependant, selon certains, la portée de l'OSU pourrait être limitée pour ne protéger que les clients les plus vulnérables. En effet, une portée trop générale de l'OSU contraindrait les nouveaux entrants sur le marché à couvrir l'ensemble d'un territoire national (ou à payer pour accéder au réseau historique) avant même de commencer leur activité, ce qui constituerait, selon eux, un obstacle trop important pour de nombreuses entreprises.

La proposition de la Commission rejette cependant cet argument et «confirme pleinement le service universel tel qu'il existe» tout en identifiant un certain nombre de mesures d'encadrement que les pays pourraient adopter pour garantir la viabilité de la prestation du service universel sur un marché compétitif. 

Ces mesures pourront comprendre des mécanismes de financement, comme des subventions publiques directes, des subventions croisées entre les activités réalisant des profits et celles réalisant des pertes ou la création d'un fonds de compensation alimenté par une taxe sur les prestataires ou les bénéficiaires de service.

La prise en compte de ce problème par la Commission rassure fortement la France et ses alliés.

• Financement de l' OSU

La nouvelle proposition votée le 18 juin par la Commission permet aux Etats membres de financer le coût de prestation du service universel de la façon qui leur convient le mieux, tant que cela ne crée pas de distorsion sur le marché. Les Etats peuvent aussi selon ce texte utiliser des subventions publiques directes.

Toutefois, les opérateurs historiques se méfient de cette option car sur le long terme les budgets d'Etat sont toujours sous pression. En lieu et place, ils privilégient le système du «concurrent payeur», dans lequel tout nouvel entrant sur le marché paierait des taxes en échange de l'accès aux infrastructures et au marché. Les entreprises privées ne se disent pas en faveur d'un tel «fonds de compensation».

Pour la France, plusieurs scenarii sont envisagés, à la veille du travail de transposition de la directive.

• Harmoniser les conditions d'accès au marché

Pénétrer le marché –voire simplement fournir un service de qualité– pourrait s'avérer difficile pour les nouveaux entrants si les opérateurs historiques conservent un accès unique aux infrastructures et équipements postaux essentiels, tels que les bureaux de poste, les boîtes postales, les centres de tri et les bases de données des codes postaux.

Les opérateurs privés souhaitent que la législation européenne garantisse et régule l'accès en aval à ces équipements. Sinon, les opérateurs historiques pourront selon eux empêcher l'arrivée sur le marché de tout nouveau concurrent en imposant des prix et des conditions excessifs.

La Commission considère que rendre obligatoire l'accès à ces équipements irait à l'encontre du principe de subsidiarité, mais elle laisse néanmoins les Etats membres libres d'adopter, en cas de besoin, une législation pour garantir l'accès à leur marché, protéger les intérêts des consommateurs et assurer l'interopérabilité des opérateurs.

En septembre 2008, le président du groupe La Poste Jean-Claude Bailly a émis le souhait de modifier le statut de La Poste, afin de pouvoir engager une augmentation de capital (EurActiv.fr, 02/09/2008). Le passage du statut d’établissement public à celui de société anonyme permettrait à La Poste d’ouvrir une partie de son capital et de lever en bourse les fonds propres à assurer son développement.

Dans un contexte de forte protestation syndicale (EurActiv.fr, 18/06 et 22/06/2009), le ministre de l'Industrie Christian Estrosi a présenté, le 29 juillet en conseil des ministres, un projet de loi sur le changement de statut de La Poste. Il prévoit que La Poste prendra la forme juridique d’une société anonyme au 1er janvier 2010, mais que la totalité du capital sera détenu par l'Etat, à l'exception des actions détenues par les salariés de l'entreprise.

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Positions

Selon les opérateurs postaux en Belgique, en France, en Grèce, en Italie, en Hongrie, au Luxembourg, à Malte, à Chypre, en Pologne et en Espagne, la proposition de directive de la Commission ne résout pas le problème de financement de l'OSU. «Il faut impérativement identifier et mettre en place des mesures de financement du service postal universel vraiment efficaces avant de supprimer le seul qui, jusqu'à présent, s'est avéré efficace s'il était bien défini: un domaine réservé limité,» indiquent-ils dans un communiqué de presse commun.

Jean-Paul Forceville, directeur des relations extérieures pour l'opérateur français La Poste, a ajouté : «Nous ne pensons pas que les aides d'Etat soient le meilleur moyen d'y parvenir. Bien au contraire, ce sont les nouveaux arrivants –c'est-à-dire nos concurrents– qui devraient contribuer au financement du service universel. Il faut des mécanismes qui ne freinent ni l'accès au marché, ni la concurrence, mais qui permettent de financer l'OSU.»

Selon le directeur exécutif de la Deutsche Post, Klaus Zumwinkel, les dispositions relatives à l'OSU constituent le véritable point faible de la nouvelle proposition de la Commission, car elles peuvent donner lieu à des obstacles si importants –comme donner le choix aux nouveaux entrants sur le marché entre «jouer ou payer»– que la libéralisation risque de rester purement théorique.

De son côté, le député européen Gilles Savary (PSE, FR), vice-président de la commission Transports du Parlement européen, a estimé que «dans ce texte, l'aveuglement idéologique de la Commission européenne et le poids des lobbies atteign[aient] le comble de leurs contradictions puisque le simple maintien des actuelles missions de service public de la Poste, nécessiter[ait] désormais des subventions publiques là où le domaine réservé assurait une péréquation interne sans recours au contribuable!»

Les pays qui ont déjà libéralisé ne partagent pas cette vision :

La vice-présidente senior de l'opérateur postal suédois, Viveca Bergstedt Sten, a souligné que malgré la taille imposante de son pays et le caractère dispersé de sa population, 13 ans de libéralisation avaient prouvé qu'il était «parfaitement possible» de remplir l'OSU sans mécanismes de financement supplémentaires.

Le PDG de la Royal Mail britannique, Adam Crozier, a déclaré que malgré sa réticence de départ à libéraliser les marchés postaux au Royaume-Uni, il était désormais fermement convaincu que la concurrence était bonne pour l'entreprise et pour le consommateur. «En trois ans, la Royal Mail est passée du statut d'opérateur en déficit à celui d'opérateur en profit», ajoutant que malgré le licenciement de 55.000 travailleurs, les employés de la Royal Mail étaient désormais plus heureux, mieux payés et plus efficaces. Selon le président de cet opérateur public, les concurrents doivent pouvoir choisir entre la création de nouveaux réseaux ou l'accès aux réseaux existants de façon non-discriminatoire, à des prix en lien avec les coûts : «Ce principe doit être inscrit dans toute nouvelle directive sur les services postaux.»

UNI Europa Postal, qui représente les syndicats européens du secteur postal, estime que la libéralisation totale du marché aggraverait la tendance à la baisse du marché de l'emploi dans ce secteur: «Nous avons du mal à considérer comme positif sur le plan social l'impact d'une libéralisation complète du marché.»

 La FFPI (Free & Fair Post Initiative), qui représente les utilisateurs et les concurrents des opérateurs publics de services postaux, déclare: «La libéralisation totale des marchés postaux créerait des opportunités considérables en matière de dynamisme et de croissance », ajoutant que les OSU ont souvent servi d'excuse «pour protéger des monopoles».    

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Calendrier

• 18 octobre 2006 : La Commission a présenté son troisième projet de directive sur les services postaux. 
• 27 mars 2007 : Premier débat au sein de la commission parlementaire Transports sur un projet de rapport du député européen allemand, Marcus Ferber (PPE-DE) portant sur le projet de directive.
• 2 -7-8-21 mai 2007 : Vote en commissions parlementaires pour avis (ITRE, REGIO, EMPL, IMCO, ECON).
• 5 juin 2007 : Vote du rapport Ferber en commission Transports
• 6-8 juin 2007 : Les ministres ont débattu du projet de directive lors du Conseil Télécommunications. L’Allemagne favorable à la libéralisation et la France contre, se sont opposées.
• 18 juin 2007 : vote de la Commission européenne qui repousse au 1er janvier 2011 la date limite de libéralisation du secteur postal.
• Juillet 2007 : Vote en session plénière.
• Juillet 2009: Début de transposition de la directive avec la présentation de la proposition de loi sur le changement de statut de La Poste en conseil des ministres.
• 1er janvier 2011: Libéralisation totale des services postaux