La politique de cohésion (ou politique régionale) de l'Union européenne offre un cadre de financement pour une large gamme de projets et d'investissements, dans le but d'encourager la croissance économique dans les Etats membres de l'UE et leurs régions. La politique est révisée par les institutions européennes tous les sept ans. La prochaine série de programmes doit être lancée en 2014.

Vue d'ensemble

La politique régionale (également appelée « politique de cohésion ») de l'Union européenne a pour objectif global de promouvoir la prospérité économique et la cohésion sociale à travers l'Union, c'est-à-dire à travers les 27 Etats membres et les 271 régions.

Programmes actuels (2007-2013)

Dans le cadre financier actuel (2007-2013), les dépenses pour la politique régionale s'élèvent en moyenne à près de 50 milliards d'euros par an, ce qui représente plus d'un tiers (35,7%) du budget total de l'UE.

Les dépenses pour la politique régionale sont canalisées via trois fonds, souvent appelés « fonds structurels ». Il s'agit du Fonds européen de développement régional (FEDER), du Fonds social européen (FSE) et du Fonds de cohésion.

Les trois principaux objectifs de la politique de cohésion de l'UE sont : la convergence, la compétitivité régionale et l'emploi, et la coopération territoriale européenne.

Convergence : Plus de 80 % du budget de la politique de cohésion est alloué aux régions les plus pauvres qui sont celles où le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne européenne (ou juste au-dessus de cette limite). Cet argent est dépensé pour des mesures visant à stimuler la croissance économique, y compris les transports et d'autres projets d'infrastructure. En tout, 100 régions reçoivent des fonds dans le cadre de l'objectif de convergence qui, jusqu'en 2006 était connu sous le nom d' « Objectif 1 ». Ces régions ont une population combinée de quelques 170 millions d'habitants, ce qui représente un peu plus d'un tiers de la population totale de l'UE. La plupart des « régions de convergence » se trouvent dans les « nouveaux » Etat membres en Europe centrale et de l'est (qui ont rejoint l'UE depuis 2004), ainsi qu'en Grèce, au Portugal, en Espagne et en Italie du sud.

Compétitivité régionale et emploi :Approximativement 16 % de l'argent, soit 8 milliards d'euros, est partagé entre environ 170 régions qui ne correspondent pas aux critères pour recevoir un soutien dans le cadre de l'objectif de convergence. L'objectif « compétitivité régionale et emploi » était précédemment connu sous le nom « Objectif 2 ». L'argent européen est utilisé pour cofinancer des projets qui contribuent à renforcer la compétitivité économique en promouvant l'innovation et l'entrepreneuriat, en protégeant l'environnement, en améliorant les transports, en adaptant la main-d'œuvre et en investissant dans les ressources humaines.

Coopération territoriale européenne :Les 2,5 % du budget de cohésion restants, environ 1,25 milliard d'euros par an, sont utilisés pour promouvoir la coopération entre les régions dans différents Etats membres grâce à des projets communs et des échanges d'expérience. La plus grande partie de cet argent est dépensé pour construire des liens plus étroits entre les régions frontalières.

Programmes futurs (2014-2020)

En novembre 2010, la Commission européenne a publié ses premières idées concernant l'avenir de la politique de cohésion de l'UE lorsque la période de programmes actuelle prendra fin en 2013.

Les idées les plus importantes avancées par la Commission comprennent les points suivants :

Lier l'allocation de fonds aux objectifs d'Europe 2020. Ces objectifs incluent l'élévation du taux de l'emploi, la lutte contre la pauvreté, l'amélioration de l'accès à l'éducation, davantage d'investissements dans la recherche et les technologies, l'utilisation plus efficace de l'énergie et la promotion des technologies propres pour réduire les émissions de dioxyde de carbone.

Inviter les Etats membres à signer des contrats de partenariat. Ces contrats correspondraient étroitement aux programmes de réforme nationale que les Etats membres doivent développer et mettre en œuvre dans le cadre de la stratégie Europe 2020. Ils formuleraient donc des priorités en matières d'investissements, d'allocations des ressources et d’objectifs à atteindre.

Concentrer les ressources sur un plus petit nombre de priorités. La Commission propose que les Etats membres et les régions concentrent les ressources issues des fonds structurels et des budgets nationaux sur un petit nombre de priorités thématiques liées aux objectifs d'Europe 2020. Les pays qui reçoivent relativement peu d'argent des fonds structurels devraient concentrer leurs programmes sur 2 ou 3 priorités.

Imposer certaines conditions pour les paiements. La Commission propose de se mettre d'accord sur une série de conditions spécifiques avec chaque Etat membre. Ces conditions pourraient être liées à la mise en œuvre d'améliorations dans l'administration publique ou à des réformes de la législation nationale, comme par exemple les règles sur l'emploi ou les normes environnementales. Les paiements finaux ne seraient pas exécutés jusqu'à ce que les conditions préétablies soient remplies.

Créer une « réserve de performance » pour récompenser les meilleurs élèves. Il fut suggéré qu'une petite partie du budget pour la politique de cohésion (peut-être 3 % du total) soit gardée en réserve et utilisée pour verser des paiements bonus aux Etats membres et aux régions qui réussissent le mieux à atteindre et à surpasser leurs objectifs prédéfinis.

Un contrôle et une évaluation renforcée. La Commission pense que l'amélioration du contrôle et de l'évaluation des systèmes sont nécessaires pour arriver à une approche plus orientée vers les résultats. Elle souhaiterait des objectifs clairs et mesurables ainsi que des indicateurs définis à l'avance qui pourraient être utilisés pour évaluer les résultats des programmes dans les Etats membres.

Combiner subventions et prêts. Utiliser l'argent de l'UE pour accorder des prêts est une pratique considérée comme un moyen de maximiser l'impact de l'argent public et d'encourager des investissements financier plus durables. La Commission a déjà utilisé des « instruments d'ingénierie financière » au cours de la période de programmation actuelle (2007-2013).

Renforcer la dimension territoriale. Le Traité de Lisbonne stipule que l'Union européenne devrait non seulement promouvoir la cohésion économique et sociale, mais aussi la cohésion territoriale. Cela implique que l'UE devrait avoir pour objectif d'assurer un développement plus équilibré de l'activité économique à travers toutes ses régions, y compris les zones urbaines et rurales, les îles et les régions périphériques. En particulier, la Commission a l'intention d'accorder plus d'attention aux zones urbaines et d'augmenter l'implication des autorités locales et régionales dans les programmes opérationnels.

Renforcer les partenariats. La Commission souhaite augmenter l'implication des parties prenantes locales et régionales, des partenaires sociaux et des organisations de la société civile dans la mise en œuvre des programmes opérationnels. Elle souhaite également encourager la diffusion des approches de développement local basées sur des partenariats entre divers acteurs compétents.

Les idées présentées par la Commission jettent les bases d'une consultation publique (ouverte jusqu'au 31 janvier 2011) et d'un dialogue continu entre les gouvernements nationaux, régionaux et locaux, le Parlement européen, le Comité des Régions et les autres parties prenantes.

Enjeux

Les questions qui sont débattues concernant la future politique de cohésion de l'UE (2014-2020) comprennent entre autres les éléments suivants :

Budget

La somme d'argent disponible pour la politique de cohésion dépendra du montant global du budget de l'UE pour la période 2014-2020. La Commission européenne devrait présenter ses propositions pour la prochaine période de sept ans (le cadre financier pluriannuel) en juin 2011.

Le commissaire européen responsable de la politique régionale, Johannes Hahn, a déclaré que les niveaux de financement actuels devraient être maintenus, à un niveau d'environ 50 milliards d'euros par an, afin de soutenir la mise en œuvre de la stratégie « Europe 2020 » pour relancer la compétitivité de l'UE et « rendre l'Europe plus visible » dans l'Union.

Certains des pays relativement riches de l'UE, qui sont également des contributeurs nets au budget communautaire, réclament depuis plusieurs années que le budget de l'UE soit limité à maximum 1 % du revenu combiné (RNB) des 27.

Cela représenterait une réduction significative en comparaison avec la période 2007-2013 pour laquelle le budget équivaut à 1,13 % du RNB combiné.

Le 18 décembre 2010, les dirigeants français, allemand, finlandais, néerlandais et britannique ont envoyé une lettre commune au président de la Commission européenne, José Manuel Barroso, dans laquelle ils déclaraient que le budget de l'UE ne devrait augmenter qu'en rapport avec le taux d'inflation et pas plus. L'Autriche et la Suède sont deux autres pays qui ont par le passé soutenu des demandes pour limiter le budget de l'Union.

Concentration

La Commission européenne suggère que chaque Etat membre ou région concentre ses ressources (y compris l'argent de l'UE et les fonds correspondants) sur un petit nombre de priorités liées aux objectifs de la stratégie « Europe 2020 » (plus d'emploi, lutte contre la pauvreté, meilleur accès à l'éducation, davantage d'investissements dans la recherche et la technologie, promotion de l'efficacité énergétique et des ressources énergétiques renouvelables, réduction des émissions de dioxyde de carbone).

Etant donné que tous les Etats membres devront accorder de l'attention à tous les objectifs pour 2020 dans leurs programmes de réforme nationale, il est difficile d'imaginer comment un pays pourrait identifier seulement deux ou trois de ces objectifs comme plus importants que les autres.

Conditionnalité

Beaucoup semble soutenir l'idée selon laquelle les Etats membres devraient être encouragés à mettre en place des réformes considérées comme nécessaires pour atteindre les objectifs qu'ils ont eux-mêmes définis. Par exemple, les lois environnementales pourraient devoir être révisées pour que les sources énergétiques renouvelables puissent être davantage utilisées (y compris l'énergie solaire et éolienne).

Toutefois, la proposition de la Commission visant à suspendre ou à annuler les paiements aux Etats membres qui ne respecteraient pas les règles du Pacte de stabilité et de croissance qui s'appliquent aux pays de la zone euro, est plus controversée. En effet, les gouvernements régionaux insistent sur le fait qu'ils ne devraient pas être punis pour les conséquences de décisions prises par les gouvernements nationaux.

Une autre idée controversée concerne la « réserve de performance » qui serait utilisée pour verser des paiements bonus aux Etats membres et aux régions qui auraient atteint ou surpassé leurs objectifs. Certains Etats membres s'inquiètent quant au fait qu'il semble difficile d'allouer de tels bonus de manière juste et préfèrent savoir à l'avance quel sera le montant de la somme qu'ils recevront de l'UE.

Eligibilité

Pour la période de programmation actuelle (2007-2013), plus de 80 % du budget de la politique de cohésion est alloué aux 100 régions les plus pauvres qui comptent environ 170 millions de personnes, ou un tiers de la population de l'UE. Les 18,5 % restants sont partagés entre toutes les autres régions.

Selon les chiffres utilisés par la Commission européenne, au cours de la prochaine période de programmation, moins de 70 régions pourront être automatiquement qualifiées de région de « convergence » à cause d'un PIB par habitant en dessous des 75 % de la moyenne de l'UE. Ceci signifie que le nombre de personnes vivant dans des régions de convergence chutera à 120 millions, ou un quart de la population de l'UE.

La Commission envisage d'introduire une nouvelle catégorie de régions « de transition », avec un PIB par habitant allant de 75 % à 90 % de la moyenne de l'UE. Ces régions recevraient moins d'argent que les régions de convergence, mais elles pourraient toujours compter sur un soutien continu de la part des fonds structurels.

Au cas où le budget global de la politique de cohésion serait réduit de manière significative pour la prochaine période, certains Etats membres pourraient se demander s'il est toujours pertinent de rendre disponibles les fonds de l'UE pour les 271 régions ou s'il pourrait être nécessaire d'exclure les régions les plus riches de la portée des fonds structurels de l'Union afin de maintenir les paiements pour les régions les plus pauvres.

Réactions

Institutions européennes

Le Parlement européen affirme qu'une « politique régionale de l'UE forte et bien financée » est nécessaire pour atteindre une cohésion sociale, économique et territoriale, ce qui est un des principaux objectifs de l'UE selon le Traité de Lisbonne. Les eurodéputés demandent, en outre, que « les moyens financiers de cette politique soient maintenus après 2013 et que toute tentative de renationalisation soit rejetée ».

Le Parlement pense que le cadre financier actuel de la politique de cohésion de l'UE devrait être préservé et basé sur les trois objectifs existants : « convergence », « compétitivité régionale et emploi » et « coopération territoriale ». De plus, il insiste pour que le Fonds social européen continue à faire partie du cadre de la politique de cohésion.

Les eurodéputés ont demandé à la Commission d'assurer un contrôle et une supervision plus efficaces sur la manière dont l'argent des fonds structurels est alloué et dépensé dans les différents Etats membres. Ils souhaiteraient « un rôle plus fort à l'échelon régional et local », ainsi qu'une plus grande attention soit accordée aux besoins spécifiques des zones urbaines et suburbaines.

Le Comité des Régions (CdR) considère la politique de cohésion comme « interdépendante » de la stratégie « Europe 2020 », mais il insiste sur le fait qu'elle doit rester une politique à part entière. Le CdR ne veut pas que le cadre Europe 2020 cause des problèmes aux autorités régionales et locales, en introduisant de nouvelles obligations en matière de rapports par exemple.

L'organe consultatif soutient le cadre actuel des fonds structurels et s'opposerait à tout changement vers une approche plus sectorielle.

Associations

L'Assemblée des Régions d'Europe (ARE) insiste sur le fait que le niveau de soutien pour les régions les plus pauvres de l'UE doit être maintenu pour la prochaine période. Elle voit l'objectif de convergence comme un « symbole de la solidarité européenne » qui doit être protégé de toute réduction du budget de l'UE.

Toutefois, l'ARE regrette profondément ce qu'elle qualifie de « non inclusion des régions comme partenaires à part entière aux côtés de l’Union Européenne et de ses Etats membres ». En outre, l'Assemblée s'oppose vivement au fait que les paiements aux régions dépendent de la mise en œuvre par les gouvernements nationaux de réformes structurelles qui ne sont pas liées à la politique de cohésion.

L'ARE demande la rationalisation des règles qui gouvernent l'attribution et le fonctionnement des fonds et des modifications des procédures pour la préparation des projets de coopération territoriale.

Le Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE) est d'accord avec la Commission sur la nécessité d'une politique de cohésion forte pour toutes les régions de l'UE, avec une attention particulière pour les régions à la traîne. Toutefois, il souhaite que la politique soit décentralisée en accentuant sa dimension locale afin de faire face aux besoins des zones urbaines et rurales et de renforcer leurs liens

Le CCRE est vivement opposé aux propositions qui stipulent que les paiements devraient dépendre de la conformité des Etats membres aux règles du Pacte de stabilité et de croissance. Le Conseil insiste sur le fait que toute condition devrait être définie à l'avance par tous les niveaux de gouvernement et que les autorités locales et régionales devraient être inclues dans tout contrat de partenariat légalement contraignant.

La Conférence des régions périphériques maritimes d'Europe (CRPM) souhaite également maintenir une politique de cohésion qui inclut toutes les régions de l'UE. Elle insiste sur le fait que les gouvernements doivent être totalement impliqués dans les mécanismes de gouvernance proposés dans le 5ème Rapport sur la Cohésion, comme les contrats de partenariat qui définiraient les objectifs à atteindre.

La CRPM est d'accord avec la proposition visant à appliquer une approche plus concentrée et orientée vers les résultats à travers la mise en œuvre de la politique de cohésion de l'UE. Toutefois, elle rejette l'idée d'un lien entre le paiement issu des fonds structurels et le respect des règles du Pacte de stabilité et de croissance.

EUROCITIES, le réseau des principales villes européennes, soutient fortement les propositions pour une concentration accrue sur les zones urbaines dans la politique de cohésion de l'UE et souhaiterait qu'une affectation obligatoire (« compulsory earmarking ») soit appliquée sur les fonds pour les projets urbains, sans changer l'architecture globale des fonds structurels.

Le réseau insiste sur le fait que les gouvernements locaux et régionaux responsables de la gestion des villes d'Europe sont les plus à mêmes de gérer la coordination et la mise en œuvre des politiques dans les zones urbaines. Par conséquent, les Etats membres devraient être obligés de travailler en partenariat avec les villes et de les impliquer dans les décisions sur les priorités et le développement des programmes financés par les fonds structurels.

EUROCITIES est opposée à l'idée d'un lien entre les paiements des fonds structurels et la conformité avec le Pacte de stabilité et de croissance et le réseau émet aussi des réserves quant à la proposition sur une « réserve de performance ».

Le réseau REGLEG représente 73 régions dotées de pouvoirs législatifs, y compris toutes les régions des Etats fédéraux comme l'Autriche, la Belgique, l'Allemagne, l'Italie et l'Espagne. Le REGLEG soutient l'idée de poursuivre une politique de cohésion qui comprend toutes les régions de l'UE et accepte le fait que cette politique devrait contribuer aux objectifs de la stratégie 2020 de l'UE.

Le REGLEG promeut la simplicité des réglementations plus simples et l’autonomie pour les gouvernements régionaux. « La politique de cohésion est régionale. Ainsi, dans les régions qui possèdent des pouvoirs législatifs, l'autorité de gestion, l'autorité de certification et l'autorité de contrôle devraient être de la responsabilité du gouvernement régional et des administrations décentralisées dans le respect du principe de subsidiarité ».

Les réseaux Capital Cities and Regions et Cities for Cohesion ont soumis une réponse commune au 5ème rapport sur la cohésion, soutenue par les gouvernements régionaux de 10 capitales nationales et de 6 autres villes. Ce document demande « une approche urbaine traditionnelle dans la politique régionale de l'UE pour la prochaine période de programmation » et souligne le fait que « la dimension urbaine devrait être une priorité obligatoire »

Les 16 régions urbaines expliquent : « les villes et les zones urbaines qui ont une masse critique et suffisamment de capacités administratives devraient être autorisées à gérer leurs propres programmes de fonds structurels via des subventions globales ou d'autres mécanismes financiers adaptés aux procédures, aux cultures et aux cadres législatifs locaux.

Une alliance de 7 régions françaises a soumis une contribution commune à la consultation sur le 5ème rapport sur la cohésion. Les régions participantes ont toutes un niveau d'activité économique (PIB par personne) entre 75 % et 90 % de la moyenne de l'UE. Elles demandent « la mise en œuvre d'un système simple, juste et efficace destiné à prendre en compte les régions intermédiaires; un système qui inclura toutes les régions européennes avec un PIB par personne allant de 75 % à 90 % de la moyenne de l'UE ».

Etats membres

La France soutient les propositions visant à créer une nouvelle catégorie de régions « en transition » pour les zones qui ne sont pas assez pauvres pour être qualifiées de régions de convergence, mais qui ont malgré tout un PIB par habitant très inférieur à la moyenne de l'UE. Le gouvernement français soutient également l'idée de lier la politique de cohésion aux objectifs « Europe 2020 » et de simplifier les procédures administratives liées aux fonds structurels (comme l'a rapporté EurActiv France).

L'Allemagne est largement en faveur de l'utilisation de l'argent européen dans l'optique de mettre en place des mécanismes de prêts et des « fonds renouvelables », dans la mesure où ils pourraient permettre de maximiser l'impact des investissements publics et de s'assurer que les projets sont conçus et gérer de manière à ce qu'ils soient financièrement viables sur le long terme. L'Allemagne espère que de tels mécanismes seront plus efficaces et efficients que de simplement donner de l'argent sous forme de subventions.

Les Allemands soutiennent l'idée de la Commission s'agissant de concentrer les ressources sur un nombre limité de priorités, mais ils soulignent que les régions doivent pouvoir choisir elles-mêmes ces priorités. Ils sont d'accord avec le concept de régions « en transition » et ils tiennent à ce que le soutien financier accordé aux régions d'Allemagne de l'est soit maintenu.

Ils souhaitent également simplifier les procédures de demande et réduire le fardeau administratif pour ceux qui reçoivent les subventions et les autorités qui les gèrent.

La République tchèque, la Hongrie, la Pologne et la Slovaquie (aussi connus sous le nom « groupe des quatre de Visegrad » ou pays V4) sont connus pour avoir travaillé ensemble afin de coordonner leurs positions sur la future politique de cohésion de l'UE.

Ils sont d'accord avec la Commission sur le besoin de maintenir l'ampleur du budget pour la politique de cohésion et d'allouer la plupart des ressources aux pays les plus pauvres (objectif de convergence). Ils souhaitent également des réglementations et des procédures plus simples.

Les pays du V4 soulignent le besoin de flexibilité pour que chaque pays puisse choisir ses propres priorités afin de déterminer comment ils investiront l'argent qu'ils reçoivent de l'UE. Dans le même temps, ils restent sceptiques quant à l'idée de créer une « réserve de performance » et d'accorder des bonus aux meilleurs Etats membres et régions. Ils craignent en effet qu'une telle approche encourage la compétition entre les Etats membres plutôt que l'entraide.

Le Royaume-Uni est connu pour être favorable à une diminution du budget global de l'UE, ce qui aurait aussi des conséquences sur les fonds structurels.

ONG et autres parties prenantes

Le Réseau européen contre la pauvreté (EAPN) demande que la future politique de cohésion soit plus étroitement liée aux objectifs de la stratégie Europe 2020 et surtout aux objectifs de la stratégie de l'UE pour la protection et l'inclusion sociale. L'EAPN souhaite des règles et des procédures plus simples pour que les organisations non gouvernementales (ONG) puissent avoir accès plus facilement aux fonds structurels.

L'EAPN insiste sur le fait que les Etats membres devraient être obligés d'inclure la lutte contre la pauvreté et l'inclusion sociale dans leurs objectifs prioritaires au sein de tous leurs programmes opérationnels. Ces programmes qui se concentrent particulièrement sur l'inclusion sociale devraient bénéficier d'un plus haut taux de cofinancement, avec jusqu'à 75 % du budget total couvert par l'UE.

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