Contexte

Les priorités de la Présidence française de l’UE (PFUE) ont évolué depuis les premières annonces à ce sujet fin août 2007 (EurActiv.fr 29/08/07). Si les projets étaient innombrables à l’automne, l’agenda s’est finalement réduit pour se fixer sur cinq dossiers : la conclusion d’un accord sur le paquet énergie climat et sur le pacte européen sur l’immigration, le renforcement de la politique européenne de défense, la mise en œuvre du traité de Lisbonne et l’ouverture des débats sur la réforme de la politique agricole commune (Lire le dossier d’EurActiv.fr).

Véritable course contre la montre, la préparation n’a commencé que l’été dernier, pour cause d’élections présidentielles et législatives en mai et juin 2007. 

Enjeux

Qui fait quoi ?

Dans les ministères : le travail de fond  

La Présidence s’élabore dans les ministères. Toute l’administration est impliquée. Les cabinets donnent l’impulsion politique, tandis que les services font un travail d’expertise.

Deux types de dossiers sont sur la table. Ceux hérités des autres Présidences, comme le paquet énergie-climat, sur lequel l’objectif est d’avancer et si possible de conclure un accord. Et les dossiers portés par le gouvernement français, comme le pacte européen sur l’immigration.

Le programme du trio de la Présidence du Conseil – la coordination des pays exerçant la Présidence sur une période de 18 mois, c’est-à-dire la France, la République tchèque et la Suède – s’élabore jusque dans les ministères, où les contacts avec les homologues tchèques et suédois sont fréquents. « Il faut envisager la PFUE comme inscrite dans un processus de long terme », explique un fonctionnaire. « Le travail de la Présidence slovène constitue la base de celui de la PFUE. De même, pour les dossiers portés par la PFUE, il faut prendre le pouls des volontés tchèque et suédoise, si l’on ne veut pas que ce travail soit peine perdue faute de continuité. »

Le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) : la coordination

Historiquement lié à Bercy mais légalement et politiquement sous la responsabilité du premier ministre, le Secrétariat général aux Affaires européennes (SGAE) instruit et prépare les positions qui sont exprimées par la France à Bruxelles. Chargé de la cohérence générale de la voix de la France au niveau européen, le SGAE met autour de la table les différents ministères afin de parvenir à des positions communes.

En juillet dernier, une cellule a été créée tout spécialement pour la PFUE. Cellule et non secteur, afin de bien souligner le caractère non permanent de cette structure, qui disparaîtra début 2009. Composée de cinq personnes, cette structure prend en charge la coordination des dossiers PFUE ainsi que la communication de la Présidence par le biais de l’équipe éditoriale du site Internet (EurActiv.fr 04/06/2008).

Rattaché à Gilles Briatta, le conseiller pour les affaires européennes auprès du premier ministre, le coordonnateur pour la PFUE, Pierre Heilbronn, chapeaute tout le dispositif interministériel. Il s’occupe également des relations avec le Parlement européen, de la communication et de l’influence française dans les institutions européennes.

En plus de coordonner les positions françaises, le SGAE gère le programme semestriel de la Présidence, ainsi que le programme du trio de présidences en collaboration avec le secrétariat d’Etat aux Affaires européennes et la Représentation permanente de la France à Bruxelles. « C’est un triangle institutionnel », explique Gilles Briatta. 

Le Secrétariat général de la Présidence Française (SGPFUE) : budget et logistique

Crée par un décret du 15 juin 2007, le Secrétariat général pour la Présidence française de l’Union européenne (SGPFUE), s’occupe de la logistique sous le haut patronage de Claude Blanchemaison, le secrétaire général de la Présidence française. « Il arrête, en liaison avec les administrations concernées, la programmation des crédits correspondants, coordonne leur gestion et en rapporte l’exécution », selon le décret. Traduction : c’est le SGPFUE qui tient les cordons de la bourse.

C’est la première fois qu’un organisme comme celui-ci est mis en place pour la préparation d’une présidence française de l’UE. Il disparaîtra totalement en mars 2009 après que tous les comptes auront été soldés.

Avant la Présidence, le SGPFUE a recensé et établi les budgets de toutes les manifestations en coordination avec les ministères, dont il a reçu les représentants près de trois fois par semaine.

Pendant la Présidence, la structure sera chargée de veiller au bon déroulement des évènements sans empiéter sur les services existants, comme le protocole. Des comités de gestion se réuniront pour vérifier les budgets des évènements passés.

Le secrétaire général interviendra aussi sur le terrain. Il s’agira en outre pour le SGPFUE de faire de la « micro-gestion », notamment de la centaine de véhicules mis à disposition par les constructeurs automobiles français pour la PFUE. Pour la petite histoire, contrairement à ce que les constructeurs allemands avaient fait pour la Présidence allemande l’année dernière, les constructeurs automobiles français ont au départ refusé de donner des véhicules à la Présidence française de l’UE pour conduire les personnalités européennes présentes sur le territoire pendant les six mois. Avant de se raviser, de peur que leurs concurrents européens ne le fassent à leur place.

Le SGAE et le SGPFUE sont sous la tutelle directe de Matignon. Mais un conseiller de l’Elysée est présent à toutes leurs réunions, l’Elysée ayant l’intention d’avoir la maîtrise totale de ce qui se prépare pour la PFUE.

Le secrétariat d’Etat aux Affaires européennes : la stratégie de la PFUE

Tous les ministères sont impliqués. Le ministère des Affaires étrangères et européennes (MAEE), avec sa direction de la Coopération européenne, et le secrétaire d’Etat aux Affaires européennes, Jean-Pierre Jouyet, sont cependant en première ligne.

« Le cabinet s’occupe de politique, les services de l’expertise et le SGAE coordonne », résume ainsi un membre du cabinet de Jean-Pierre Jouyet. « Le secrétariat d’Etat est vraiment au carrefour », continue-t-il. Le cabinet est en relation étroite avec Bruxelles, par exemple, quand il s’agit de négocier avec un Commissaire ou de faire passer un texte en première lecture au Parlement européen.

La Représentation permanente : un acteur clé

Le programme de travail de la Présidence et la préparation se sont faits en lien étroit avec la Représentation permanente (RP) de la France à Bruxelles. Pendant la Présidence, la RP aura un rôle encore plus important que d’habitude. Elle établira notamment les contacts préalables avec le Parlement européen et les autres Etats membres de façon continue pendant la PFUE et de façon intense avant les Conseils européens.

Des contacts très fréquents entre tous ces organes et avec les Etats membres de l’UE

Dans le cadre de la préparation des dossiers PFUE, les contacts inter-ministères sont très fréquents. Ainsi, au ministère de l’Agriculture, on collabore avec le MEDAD, la Recherche ou la Santé.

Ce grand nombre d’acteurs concernés pose la question des dédoublements ou des duplications de compétences. « C’est bien pour éviter ça qu’on est toujours en contact, qu’on se passe 10 coups de téléphone par jour pour un dossier », explique un membre du cabinet de Jean-Pierre Jouyet.

De manière plus générale, la préparation de la Présidence a été l’occasion d’échanges fréquents entre la France et les différents Etats membres. L’Elysée et Matignon se sont partagé les visites. Sans compter Jean-Pierre Jouyet, qui a, de son côté, fait un tour complet des capitales européennes.  

Quels moyens pour la PFUE ?

Un budget centralisé

Programme 306. C’est sous ce nom peu avenant que se cache le budget de la PFUE. Divisé en trois actions – activités obligatoires et traditionnelles de la Présidence, manifestations propres à l’initiative de la PFUE et activités interministérielles – le budget représente une somme totale de 190 millions d’euros en crédits d’engagement, soit trois fois plus que pour la dernière Présidence française en 2000.

Un fonctionnaire du SGAE rappelle pourtant le souci d’économie qui gouverne l’ensemble du programme, tandis qu’un autre explique que « la première préoccupation, c’est une Présidence réussie sur le fond et sur la forme. » Un tiraillement donc, entre la volonté de gérer avec parcimonie les fonds publics et celle de remplir ses objectifs.

C’est dans l’esprit de la LOLF que le budget de la PFUE a été construit. La LOLF est la loi organique relative aux lois de finances, autrement dit la grande réforme des finances publiques qui est entrée totalement en vigueur le 1^er janvier 2006. Auparavant défini par ministère, le budget est maintenant découpé par grandes missions, programmes et actions.

Dans le cas précis de la PFUE, il s’agissait d’identifier tous les surcoûts et  de les regrouper au sein d’un seul programme. « Cela permet de mieux évaluer le budget nécessaire, d’être plus économe et de faciliter le travail de la Cour des Comptes », explique un fonctionnaire proche du dossier. Il s’agissait en outre de ne pas répéter l’épisode de 2000, où la Cour des Comptes avait fustigé la gestion des fonds de la présidence d’alors. « La LOLF n’était pas encore en place en 2000 », défend un fonctionnaire du SGAE.

Que rapporte une Présidence du Conseil de l’Union européenne ? « Rien sur le plan financier, mais beaucoup en termes d’image, de promotion des idées françaises et de mise en valeur du savoir-faire français », explique le fonctionnaire. « C’est de l’ordre de l’immatériel », conclut-t-il. 

Les manifestations PFUE 

Deux types de manifestations sont prévus. D’un côté, les manifestations institutionnelles comme les Conseils des ministres, les Conseils européens ou les sommets internationaux. De l’autre, les manifestations labellisées, à l’initiative des ministères ou de la société civile – conférences, colloques ou séminaires.

Le choix des manifestations s’est fait lors de comités de gestion paritaire regroupant le SGPFUE et les représentants des ministères concernés. Les manifestations identifiées ont été chiffrées et, par addition, un montant global de crédits a ainsi été établi par ministère. Ces derniers ne sont pas autorisés à organiser d’autres manifestations que celles qui ont été identifiées en amont. Interrogé sur ses rapports avec les ministères, le secrétaire général de la PFUE, Claude Blanchemaison, explique que « les débuts ont été difficile mais que la pédagogie a fait son œuvre ».

Les fonds sont donc mis à disposition des différents ministères, qui doivent  rendre compte au SGPFUE. Tous les mois se tiennent des réunions au cours desquelles les budgets sont affinés : les manifestations sous financées et trop financées sont identifiées et les crédits peuvent être ventilés de l’une à l’autre.

Les  Conseils des ministres sont financés par l’UE, ce qui n’est pas le cas des conseils informels. Par exemple, le conseil informel Justice et Affaires intérieures de Cannes, des 7 et 8 juillet 2008, est pris en charge par le budget de la PFUE. En ce qui concerne les Conseils européens, une contribution forfaitaire est demandée au pays qui préside.

Par ailleurs, un système de « labellisation » des évènements organisés pendant la PFUE a été mis en place. Il permet un certain nombre d’avantages, mais implique aussi des obligations. Ainsi une manifestation labellisée doit utiliser le logo PFUE (EurActiv.fr 03/06/08). L’instance organisatrice doit informer le SGPFUE de toutes modifications et fournir un certain nombre d’informations une fois la manifestation terminée. La manifestation labellisée gagne en outre le droit de figurer dans le calendrier des manifestations et sur le site Internet de la PFUE. En tout, près de 500 manifestations labellisées seront organisées dans toute la France. Notons que la labellisation ne donne pas automatiquement droit à financement. 

Côté logistique, des marchés publics ont été passés. Par exemple, lorsque ce n’est pas le service du protocole qui s’occupe de l’organisation de l’événement, il sera fait appel à une société privé, qui s’occupera des aspects logistiques.

À Bercy par exemple, c’est la direction des personnels et de l’adaptation de l’environnement professionnel qui s’occupe du soutien logistique des 80 manifestations PFUE organisées par les deux ministères de l’Economie et du Budget. « Ce n’est pourtant pas la fonction traditionnelle de cette direction », explique son directeur, Jean-François Verdier. De fil en aiguille, sa direction en est venue à jouer un rôle important dans la préparation de la PFUE. Un répertoire de fiches pratiques a même été réalisé par sa direction et distribué au sein de Bercy pour faciliter le bon déroulement logistique des opérations.

Des moyens humains limités

Le programme 306 ne prévoit pas de dépenses de personnel. Il s’agit seulement de redéploiements en interne, « ce qui peut être problématique vu la charge de travail », explique un fonctionnaire. Ainsi, le SGPFUE est uniquement formé de fonctionnaires mis à disposition par leur administration d’origine.

À la direction de la coopération européenne, au sein du MAE, on déplore le manque de personnel. « On est en sous-effectif », rapporte ainsi un haut fonctionnaire. À Bercy, la Présidence mobilise deux à trois personnes pour chacune des dix-sept directions du Grand Bercy (réunissant les ministères des finances et du budget).

Pour le reste, les ministères facturent des prestations de services à des sociétés extérieures. Ainsi, pour les agents de liaison et les traducteurs, une convention est passée avec un organisme parapublic. Ces agents de liaison, deux par Etats membres, accompagneront à chaque conseil les ministres de leur Etat de nationalité. Une initiative inspirée des précédentes Présidences allemande, portugaise et slovène.

Les ministères recrutent également activement des stagiaires dans le cadre de la préparation et de l’exécution de la PFUE. Une vingtaine travaillera spécifiquement sur ce sujet au ministère des Finances.

Enfin, des formations ont été organisées au sein des ministères spécialement pour la PFUE. Depuis mars 2007, entre 700 et 800 fonctionnaires se sont inscrits à ces journées de sensibilisation. Toutes construites sur le même schéma, elles étaient composées de trois modules: comprendre les enjeux d’une Présidence, le fonctionnement du Conseil et celui du Parlement européen, ainsi que la démarche de communication et la logistique de préparation de la PFUE. Enthousiasmée par cette initiative, certains fonctionnaires ont même regretté de ne pouvoir y assister. « Encore faut-il avoir le temps », déplorait récemment une fonctionnaire du ministère de l’Immigration.

Un an pour familiariser les fonctionnaires à l’UE et à la PFUE, c’est court, notamment en raison des effectifs de l’administration française. A cet égard, la France est apparue en retard par rapport à certains de ses partenaires européens, comme la Grande-Bretagne qui a mis en œuvre un dispositif de préparation trois ans avant le début de sa Présidence en 2005. (EurActiv.fr 06/06/08)

La communication  

Une communication centralisée sur le site Internet de la PFUE

Sous la houlette du rédacteur en chef et de son adjoint, une petite vingtaine de personnes travaillent pour le site Internet de la présidence,www.eu2008.fr. Disponible en cinq langues – anglais, français, allemand, espagnol et italien –, le site proposera certains contenus comme le programme de travail ou l’agenda dans les 23 langues officielles de l’Union européenne. Une première pour un site de présidence.

Particularité non négligeable, ce site sera le seul vecteur de la communication ministérielle pendant la PFUE. Les ministères se sont finalement pliés à cette règle de la communication interministérielle. Seul l’Elysée pourra communiquer sur la PFUE sur son propre site Internet (EurActiv.fr 04/06/08).

Et à Bruxelles ?

A priori « rien de plus qu’en temps normal » ne sera mis en place pour la Présidence, assure Marielle de Carné, la porte-parole de la Représentation permanente de la France à Bruxelles. Le service est seulement renforcé par des volontaires internationaux et des stagiaires.

Le service de presse bruxellois assurera les briefings de la Présidence, les conférences de presse et les réponses aux questions. Un petit kit sera donné aux journalistes lors de la présentation de la Présidence par le ministre des Affaires étrangères et européennes, Bernard Kouchner, fin juin, après le Conseil européen de clôture de la Présidence slovène.

Bilan de la préparation ?

Pour cause d’élections présidentielles, la préparation de la Présidence française de l’UE a été plutôt précipitée. « On est très en retard, mais on sera prêt à temps », explique un haut fonctionnaire à un mois du début de la Présidence. « C’est typiquement français, les Allemands étaient dans les temps », poursuit-il. Il est vrai que certains pays commencent à penser à la préparation trois ans en avance. Ainsi, le SGPFUE reçoit actuellement des observateurs issus d’Etats membres qui assureront la présidence du Conseil de l’UE dans deux ou trois ans.

S’il semble que la préparation se soit plutôt bien déroulée, la prudence est désormais de mise du côté de la diplomatie française. « La Présidence française sera modeste », ne cesse de répéter à chacune de ses interventions sur le sujet le ministre des Affaires étrangères et européennes, Bernard Kouchner. De plus, après le non français au référendum de 2005 et les déclarations de Nicolas Sarkozy sur le retour de la France en Europe, « la France est très attendue », comme l’indique un membre du cabinet de Jean-Pierre Jouyet.