Contexte :

De juillet 2008 à décembre 2009, la prochaine troïka de l’UE, composée des présidences française, tchèque et suédoise, est confrontée à un agenda communautaire chargé, notamment sur la question de la ratification du Traité de Lisbonne.

La Présidence française a tablé sur une ratification définitive du traité par les 27 Etats membres d'ici le 1er janvier 2009.

La date de ratification du traité de Lisbonne est décisive, puisqu’elle pèsera sur les élections des députés européens et le renouvellement de la Commission, en juin 2009.

Tenir compte du résultat des élections européennes

Si le Traité est ratifié avant les élections européennes, le Président de la Commission européenne sera désigné par le Parlement européen, et ce en tenant compte du résultat du scrutin.

Cette quasi-nomination du chef de la Commission par le Parlement vise à accroître le processus institutionnel de démocratisation au sein de l’UE.  

Le défi du calendrier des nominations

Le Traité prévoit également la nomination d’un président du Conseil européen pour deux ans et demi.

La représentation de l’Union à l’extérieur sera par ailleurs assurée par le Haut représentant de l’UE pour les affaires étrangères, qui aura la double casquette de vice-président de la Commission et de président du Conseil des ministres des Affaires étrangères.

Le calendrier des nominations institutionnelles n’a pas encore été fixé.

Enjeux :

Comment les compétences seront-elles réparties entre ces différentes personnalités? A quelle date seront-elles désignées? Dans quelle mesure des contingences politiques entreront-elles en ligne de compte dans ces nominations? Toutes ces questions ne sont aujourd'hui pas réglées.

Elles étaient au coeur d’un débat organisé, vendredi 23 mai, par Notre Europe et la Fondation pour l'innovation politique, à l'occasion de la publication du rapport Think Global - Act European (1), une contribution de 13 think tanks européens provenant de différents Etats membres de l’UE : Allemagne, Belgique, Danemark, France, Grèce, Pologne, République tchèque, Royaume-Uni, Suède...

L'objectif de ce projet est de fournir des orientations pragmatiques aux présidences française, tchèque et suédoise de l'Union dans la conduite des grands dossiers stratégiques en 2008-2012 : environnement, énergie, politique sociale, gouvernance économique, défense, immigration.

La répartition floue des compétences des autorités de représentation internationale de l’UE

En matière de politique extérieure, la répartition des compétences entre la Commission et le Conseil est pour le moins floue.

Selon le traité de Lisbonne, le nouveau Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité fusionne les postes du Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune - occupé actuellement par Javier Solana - et du Commissaire européen chargé des relations extérieures – poste occupé aujourd’hui par Benita Ferrero-Waldner.

Haut représentant = vice-président de la Commission

Innovation institutionnelle majeure du nouveau traité, le président permanent du Conseil européen, élu pour une durée de 2 ans et demi et désigné par ses pairs, représentera lui aussi la voix de l’UE à l’étranger.

La distinction entre le président permanent et le Haut représentant aux affaires étrangères est de nature hiérarchique.

Le Traité précise que le président permanent du Conseil européen définira les grandes lignes de la politique extérieure, tandis que le vice-président de la Commission en exercera la fonction d’exécution.

Le président permanent représentera aussi l'Union, mais seulement dans les domaines de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD) et au niveau des chefs d'Etat et de gouvernement étrangers.

Au niveau des ministres des Affaires étrangères, ce rôle est dévolu au Haut représentant, qui conduit la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) selon les lignes directrices fixées par le Conseil européen et le Conseil des ministres des Affaires étrangères.

En outre, la coordination de ces deux autorités sera nécessaire notamment en ce qui concerne la définition des priorités à l’ordre du jour. Ces deux autorités étant investies de pouvoirs plus ou moins équivalents en matière de relations extérieures.

Incertitude sur la date et la procédure de nomination

Selon le collectif « Think Global - Act European »,  il est probable que le choix de cette personnalité à « double casquette » (le Haut représentant) intervienne au cours du second semestre 2008 « pour permettre la conclusion d’un accord global, avec la nomination du président permanent du Conseil européen. » Ce poste est actuellement occupé par Javier Solana.

Si ce dernier n'est pas maintenu dans ses fonctions, il faudra attendre l’automne 2009, c’est-à-dire après les élections européennes, pour nommer un nouveau Haut représentant aux affaires étrangères. Cette nomination sera donc liée, comme celle du président de la Commission, aux résultats du scrutin.

D’autre part, afin d’apaiser les craintes que le président du Conseil européen ne devienne un contrepouvoir intergouvernemental face à la Commission européenne, le choix d’un dirigeant ou d’une dirigeante d’un petit Etat membre a été avancée comme solution de compromis.

La question de la répartition des rôles entre le président du Conseil européen et le pays qui présidera les sessions du Conseil (hors le cas du Conseil Affaires étrangères dont la présidence est assurée par le Haut représentant) reste également en suspens. Dans la configuration actuelle, le chef d’Etat ou premier ministre d’un des 27 Etats membres, qui présidera, durant 6 mois, les sessions du Conseil des ministres de l'UE, risque de rentrer en conflit avec les compétences en matière de politique extérieure du président du Conseil européen.

Positions :

A l'occasion d'un séminaire organisé le 26 mai dernier par le think tank European Policy Centre, le ministre français des Affaires étrangères et européennes, Bernard Kouchner, a tenté de dissiper les  incertitudes sur les dates de nominations des représentants de l'UE.

Il a déclaré que la France souhaitait que les nouveaux postes tels que le président du Conseil européen, le président de la Commission et le Haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, soient occupés dès le 1er janvier 2009, soit à la fin de la période de ratification du traité de Lisbonne.

A l’instar de son ministre de tutelle, le secrétaire d’Etat aux Affaires européennes, Jean-Pierre Jouyet, a précisé à l'occasion du colloque « Think Global - Act European » que les deux nominations institutionnelles, c'est-à-dire celles du président permanent du Conseil européen et du Haut Représentant, seraient vraisemblablement réalisées début 2009.

L'autre nomination (celle du président de la Commission) sera annoncée ultérieurement. En effet, le nom du président de la Commission sera proposé dans un calendrier très proche de celui des élections européennes. Nouveauté du traité de Lisbonne, le président de la Commission sera élu par le Parlement européen. Le Conseil devra donc proposer un candidat en tenant compte du résultat des élections européennes.

Selon M. Jouyet, les critères de sélection du président du Conseil européen seraient : celui-ci devrait appartenir à un pays membre de la zone euro et de l'espace Schengen. Le pays devrait également avoir adopté la Charte des droits fondamentaux et mis en œuvre la coopération en matière de justice et d'affaires intérieures.

L’ancien président de la Convention pour une Constitution européenne, Valéry Giscard d’Estaing, propose pour sa part de mettre en place un collège électoral plus large et plus démocratique pour procéder à ces nominations. Il pourrait, par exemple, s’agir d’un Congrès composé pour un tiers de parlementaires européens et pour un tiers de parlementaires nationaux.

Quant au Parlement européen, il s’oriente vers un système plus ouvert de désignation des deux nouveaux titulaires, allant jusqu’à proposer des auditions publiques de candidats.

Le président de la commission des Affaires constitutionnelles au Parlement européen, Jo Leinen (PSE), a proposé de nommer les quatre personnalités « en paquet », c'est-à-dire sur la base d'un accord global et seulement après les élections de juin 2009. La nomination du président du Conseil serait donc reportée de quelques mois, ainsi que celle du nouveau Haut représentant aux Affaires étrangères.

Un rapport du Parlement européen devrait être adopté en septembre 2008 pour préparer les nominations.

Le directeur général pour les relations extérieures à la Commission européenne, Eneko Landaburu, s’est quant à lui interrogé lors du colloque « Think Global - Act European » sur l’avenir de la politique extérieure de l’UE.

Selon lui, le service d’action extérieure sera le moteur de propositions qui rendront l’action de l’Union sur la scène internationale plus cohérente. « Solana a failli dans ce rôle d’élaboration d’une doctrine des relations extérieures, tout comme la Commission. Nous n’avons pas été un laboratoire d’idées. Nous devons pouvoir proposer aux Etats d’être en phase avec une ligne générale européenne. » 

« Si les compétences communautaires sont en jeu, c’est le président de la Commission qui assurera la représentation de l’UE. Le Haut représentant interviendra pour tout ce qui est interministériel. Il participera par exemple aux Sommets UE-Russie, comme pourrait le faire un commissaire », a-t-il ajouté.

Selon Frédéric Allemand, chargé de recherches à la Fondation pour l'innovation politique, le flou dans la répartition des compétences entre les deux autorités de représentation internationale tient à la nature dynamique et très évolutive du système institutionnel européen.

"Ce sont les acteurs qui déterminent les institutions dans l'UE, moins l'inverse."

"Le pouvoir octroyé au président du Conseil européen de fixer les grandes lignes de la politique extérieure de l'UE ne sera effectif qu'avec la collaboration étroite du Haut représentant ", explique le chercheur.

Il établit un parallèle entre l'indétermination des rôles respectifs des autorités de représentation internationale de l'UE et l'émergence de l'Eurogroupe (en particulier du rôle de son président).

Structure informelle n'ayant pas la qualité d'institution au sens du droit constitutionnel, l'Eurogroupe a accru ses compétences initiales floues dans la supervision des politiques budgétaires de la zone euro.

« L’Eurogroupe a su donner un nouvel élan à la gouvernance économique de la zone euro. Cette instance, toujours en construction, a défini au fur et à mesure sa place et son rôle au sein de l’architecture institutionnelle de l’UE. Avec un certain succès », conclut-il.

(1): Think global - Act european, La contribution de treize think tanks européens au trio des présidences française, tchèque et suédoise de l'Union européenne.

Cette étude a été menée sous la direction de Elvire Fabry (Fondation pour l'Innovation politique) et Gaëtane Ricard-Nihoul (Notre Europe)