Le 1er février 2006, la vice-présidente de la Commission, Mme Margot Wallström, a présenté son Livre Blanc relatif à la nouvelle politique de communication de l'UE. Ce livre est la deuxième phase d'une nouvelle approche de l'UE pour résoudre le problème du manque de confiance croissant des citoyens envers les projets communautaires. Le Livre Blanc vient compléter la réponse du Plan "D" à la crise institutionnelle consécutive aux "nons" français et néerlandais à la Constitution européenne au cours de l'été 2005.

Vue d'ensemble

L'adoption du traité de Maastricht de 1992 fut quelque peu chaotique. En effet, il ne fut pas ratifié par tous les Etats membres dès la première fois, comme par exemple au Danemark, où il ne fut accepté que plus tard, ou la France, où le traité fut adopté par une courte majorité. Cela entraîna un débat sur le déficit démocratique du projet européen.

En réaction, les institutions européennes prirent une série de mesures afin de rendre leurs activités plus transparentes et de se rapprocher du grand public. Cette volonté fut confirmée dans la déclaration interinstitutionnelle d'octobre 1993 sur la démocratie, la transparence et la subsidiarité.

La Commission a adopté en juin 2001 une communication sur un nouveau cadre de coopération pour les activités relatives à la politique d'information et de communication de l'UE.

La communication appelait les autres institutions et les Etats membres à faire cause commune pour réformer la politique de l’Union en matière d’information et de communication. Pour la première fois, l'importance du rôle des Etats membres dans la diffusion de l'information sur l'UE fut reconnue.

En mars 2002, le Parlement Européen approuva un rapport qui préconisait l'amélioration des politiques d'information de l'UE et l'élaboration d'une stratégie de communication complète. En juillet 2002, la Commission élabora une communication sur une nouvelle stratégie pour sa politique d'information et de communication, ce qui ne parvint pas à enrayer le déclin du soutien de l'opinion publique. Vinrent ensuite d'autres initiatives relatives à l'accès aux documents, la transparence et l'ouverture au public des réunions du Conseil des Ministres.

Les élections du Parlement européen de 2004 révélèrent le manque d'intérêt croissant des citoyens pour les affaires européennes. La nouvelle Commission Barroso réagit en créant un nouveau poste de commissaire pour la communication et nomma à ce poste l'ancienne commissaire à l'environnement Margot Wallström.

Mme Wallström, actuellement vice-présidente de la Commission européenne et commissaire aux relations interinstitutionnelles et de la stratégie de communication, débuta par une longue phase de consultation aussi bien en interne qu'en externe qu'elle appela "mettre des oreilles sur la Commission". En juillet 2005, elle présenta son premier plan d'action pour moderniser les pratiques de communication de l'institution (voir Euractiv 22/07/05).

Entre-temps, les dirigeants européens ont été choqués par le double échec des référendums en France et aux Pays-Bas sur le projet de Constitution. Le processus de ratification a alors été suspendu et les dirigeants européens ont décidé en juin d'entrer dans "une période de réflexion" avant de décider de la direction à prendre après la crise.

En octobre 2005, la commissaire Margot Wallström a lancé un "Plan D comme Démocratie, Dialogue et Débat", encourageant les Etats membres à lancer un débat avec les citoyens sur l'avenir de l'Europe (voir Euractiv 14/10/05).

L’adoption du Livre blanc sur une politique de communication européenne, le 1er février 2006, visait à donner à l’UE une stratégie générale de communication au sein de laquelle travailler.

Le document établit cinq zones d’action en partenariat avec d’autres institutions, les gouvernements et la société civile.

Pour donner un ancrage à ce droit à l’information dans l’UE et dans les institutions nationales, il propose de développer une Charte européenne ou un Code de conduite sur la communication. Un site Internet dédié sur Europa recueillera les réactions des citoyens sur ce document.

Pour « donner le pouvoir » aux citoyens, il propose de fournir des outils et instruments afin d’améliorer l’éducation civique (i.e. un réseau d’enseignants connecté numériquement aux bibliothèques européennes), de connecter les gens les uns aux autres (i.e. des lieux de rencontres virtuels et physiques) et de renforcer la relation entre les citoyens et les institutions (i.e. des standards minimum de consultation).

Le Livre blanc recommande que l’UE collabore davantage avec les médias et se concentre sur les technologies telles que l’Internet, mais sans définir comment exactement.

L’idée d’une agence de presse spéciale européenne (qui figurait dans les versions précédentes du Livre blanc) a disparu de la version finale, mais on évoque toujours « l’amélioration de Europe by Satellite » et l’idée de sonder la pertinence d’avoir un service interinstitutionnel opérant sur la base de standards professionnels.

Mieux comprendre l’opinion publique européenne : un réseau d’experts nationaux spécialisé en recherche sur l’opinion publique et un Observatoire indépendant pour l’opinion publique européenne sont deux des idées mentionnées.

Le Livre blanc souligne le besoin de collaborer en communiquant sur l’Europe par le biais de partenariats entre les institutions de l’UE, des Etats membres, des niveaux régionaux et locaux, des partis politiques et des organisations issues de la société civile.

Le second référendum irlandais, qui se tient le 2 octobre 2009, représente une sérieuse mise à l’épreuve de l’efficacité de la stratégie de communication de l’UE, et permettra d’avoir une idée su succès des efforts des institutions européennes et des gouvernements irlandais pour impliquer les citoyens de l’Irlande en particulier. 

Les responsables européens ainsi que le gouvernement irlandais sont désireux d’éviter un second « non », ce qui mettrait en danger et pourrait même reporter de plusieurs années toute autre réforme constitutionnelle européenne.

Enjeux

Il existe de nombreuses raisons derrière le défi de la communication au niveau de l’UE :

  • La baisse généralisée de la confiance accordée aux responsables politiques et aux gouvernements dans toutes les démocraties occidentales modernes (voir EurActiv 27/01/06). 
  • La complexité et la singularité du système européen de prise de décision, qui fait qu’il est difficile à comprendre, et que les systèmes éducatifs nationaux ne s’y intéressent pas assez. 
  • Les barrières linguistiques augmentent la complexité des politiques européennes.  
  • Les dirigeants nationaux ont tendance à rejeter la faute sur l’UE lors de l’adoption de mesures impopulaires et à s’attribuer le mérite des décisions communautaires populaires. 
  • Il n’existe pas de véritable parti politique à l’échelle européenne. Les référendums et élections qui ont lieu au niveau européen seront donc toujours vus au travers d’un filtre national. 
  • Il n’existe pas de véritable média à l’échelle européenne. Les médias nationaux envisagent les politiques européennes uniquement dans le cadre de leur propre système politique national.  
  • La stratégie européenne d’information et de communication a toujours revêtu une dimension de relation publique institutionnelle et centralisée (avec des informations simplifiées) plutôt que centrée sur le citoyen. 
  • Le rôle que les Etats membres ont à jouer dans la communication européenne au niveau national a toujours été sous-estimé.

A la suite du Livre Blanc, la fin 2007 et le début 2008 ont vu l’apparition de nouvelles stratégies de communication de la Commission en matière d’Internet et d’audiovisuel. La stratégie Internet se concentre sur le portail en ligne « Europa ». Europa est actuellement structuré autour des institutions, mais il est en train d’être réformé afin d’être basé autour de thèmes et de sujets dans une approche plus facile d’utilisation, pour encourager la communication entre les citoyens et les institutions européennes et devenir la porte d’entrée à l’UE (voir EurActiv 14/07/09).

L’objectif premier de la stratégie audiovisuelle est d’augmenter le total de couverture audiovisuelle des sujets en relation avec l’UE reçu des médias nationaux. En avril 2008, Euranet, un réseau radio international composé de 15 diffuseurs radio européens, a commencé à diffuser dans 12 langues européennes différentes. A travers de tels réseaux, la Commission espère fournir de l’information à une large audience, augmenter la prise de conscience du travail des institutions européennes et encourager le débat transnational sur les questions européennes.

 Dérivé de l’initiative Plan D, Debate Europe a été lancé au printemps 2008. Il vise à encourager le débat sur le futur de l’Europe à travers des consultations publiques et des réseaux en ligne, et de combler le fossé entre les politiques européennes et nationales grâce à des débats et des expositions dans les villes européennes. Son lancement a été prévu pour coïncider avec la dernière ligne droite des élections du Parlement européen en 2009.

L’initiative Transparence

Accroître la transparence constitue une autre dimension des efforts de la Commission. Dans une tentative d’augmenter la transparence des institutions de l’UE, l’exécutif européen a lancé un registre public pour les représentants d’intérêt en juin 2008, qui fait partie de l’Initiative européenne pour la Transparence lancée par le vice-président de la Commission Siim Kallas en 2005 (voir le LinksDossier d’EurActiv). En juillet 2009, plus de 1 600 lobbyistes s’étaient enregistrés, mettant en lumière leur influence sur le processus de prise de décision européen et sur les ressources financières à leur disposition.

De plus, depuis 2007, la Commission a publié les noms d’une majorité des bénéficiaires de fonds du budget européen et le montant qu’ils se sont vus attribué. Le moteur de recherche « système  de transparence financière » permet aux citoyens de voir comment et par qui leurs taxes sont dépensées.

Malgré ces initiatives, la participation aux élections européennes de juin 2009 s’est révélée être la plus faible jamais enregistrée :  43,4 %. Cet évènement constitue un rappel du manque d’intérêt relatif des citoyens européens pour le vote à l’échelle européenne, et des difficultés qui doivent être surmontées.

Communiquer sur l’Europe en Partenariat

Capitalisant sur le Livre blanc, la Commission européenne a publié une communication intitulée « Communiquer sur l'Europe en partenariat » en octobre 2007, qui a été suivie par une déclaration conjointe des trois institutions européennes en 2008. Toutes deux constituent un ensemble de principes et d’objectifs qui peuvent être résumés comme suit :

  • Une communication coordonnée : cela donne un rôle plus important au groupe interinstitutionnel pour l’information (GII), un cadre au sein duquel les institutions de l’UE partagent des informations sur les activités de communication afin de promouvoir les synergies et de se mettre d’accord sur une stratégie de communication plus cohérente et globale.

Le GII est complété par un accord interinstitutionnel (AII) – une approche coordonnée impliquant plus de coopération avec les Etats membres sur les questions de communication. C’est significatif puisque cela cimente leur engagement politique, ensemble avec les institutions, de prendre la responsabilité d’informer et de communiquer avec les citoyens sur les sujets européens, et offre un protocole vague pour formuler les priorités de communication et poursuivre ces priorités.

  • Partenariat : la déclaration indique que la Commission s’est engagée à travailler avec les Etats membres, les organes régionaux, les ONG, les entreprises et les représentants de la société civile en tant que partenaires dans la communication à propos des questions et des politiques européennes.

Avec ces partenariats à l’esprit, on souligne l’importance du multilinguisme et le nombre en augmentation de langues utilisées pour communiquer avec et engager les citoyens dans leur environnement national.

Tout cela aide à adapter la communication aux agendas politiques locaux, et la responsabilité de la mise en œuvre est partagée entre la Commission et les Etats membres de l’UE.

  • La déclaration souligne également l’importance d’agir au niveau local. Un projet pilote plaçant du personnel supplémentaire dans onze des représentations de la Commission dans les Etats membres a donné place à un débat sur les questions européennes à l’intérieur du contexte politique national.

Le document inclut également des propositions sur la citoyenneté active, ce qui implique davantage d’éducation sur l’histoire de l’UE et les questions européennes, telles que l’immigration et le soutien à l’apprentissage des langues étrangères.

  • Les centres Euro Info et Relais Innovation sont aussi mentionnés par la Commission comme étant des options possibles pour améliorer la qualité de la communication. Ces centres font se rencontrer un nombre important d’acteurs travaillant aux niveaux régionaux et locaux. L’exécutif européen espère qu’une plus grande coordination entre ces réseaux permettra une communication mutuelle plus effective sur les affaires européennes à travers les Etats membres.
  • La Commission souhaite également améliorer l’utilisation des médias, y compris les contrats multi-annuels pour les réseaux de diffusion à travers l’Europe. Les accords autorisent les réseaux à produire et à diffuser des programmes d’affaires européennes dans le respect de leurs propres standards éditoriaux. Europe by Satellite (EbS), le service de diffusion de la Commission, est en train d’étendre sa couverture des activités de l’UE.
  • Enfin et moins controversé, la déclaration cite l’intention d’améliorer la compréhension qu’a l’exécutif européen de l’opinion publique, en révisant la méthodologie des sondages Eurobaromètre des citoyens européens et si possible de le renforcer.

Réactions


Questions générales

Le vice-président du Parlement européen, Alejo Vidal-Quadras (PPE-DE, Espagne) estime que les institutions de l’UE souffrent d’un sérieux et éternel problème de communication : l’Europe en tant que sujet de communication, ce n’est pas très passionnant, affirme-t-il. Comment pouvons-nous rendre l’Europe passionnante? C’est là le problème, selon lui.

Affirmant qu’il y a comme une malédiction sur les communications en Europe, il explique que les projets de communication semblent très attirants sur le papier, mais rencontrent des obstacles pratiques dans leur mise en œuvre, qui demande l’implication des Etats membres, de la société civile et des médias si on veut les résoudre. 

En 2006, l’eurodéputé Graham Watson de l’Alliance des Démocrates et libéraux pour l’Europe (ALDE) a affirmé que la question au centre du livre blanc de cette année sur les citoyens était débattue depuis longtemps.

L’UE y a beaucoup travaillé, continue-t-il. Mais elle a échoué à communiquer cet enthousiasme et cet optimisme à ceux qui tiennent son avenir dans leurs mains. Il s’agit là d’un tournant important qui, s’il était mal abordé, pourrait faire basculer l’Europe et son grand projet dans l’échec, a-t-il expliqué. 

Il y a des préjugés sur les institutions de l’UE, et les médias trouvent difficile de faire leur travail d’information du public tout en les préservant des jeux de pouvoir qui s’y jouent, selon Pierre Zémor, président de l’European Association of Public Communications Associations

David Earnshaw, le coauteur anglais du guide complet de l’assemblée européenne « The European Parliament » juge insuffisante la communication des partis parlementaires européens. 

L’Europe est parfois son pire ennemi quand il s’agit de traduire ce qui est fait à Bruxelles en un langage utilisable hors de Bruxelles. L’Europe traite de sujets politiques hautement sensibles, et malgré cela ils restent traités d’une manière très technocratique. 

Partenariat et « viser local »

Le Livre jaune d’EurActiv sur la communication de l’UE intitulé « Décentraliser radicalement : donner le pouvoir aux multiplicateurs! » et publié le 30 septembre 2006 dresse un certain nombre de constats sur la situation de la communication de l’UE et sur les moyens de l’améliorer. 

S’inspirant des vues exprimées dans le Livre jaune, on peut dire que les institutions de l’UE ont commencé à décentraliser leur communication dans une tentative de « s’adresser au niveau local ». Cette stratégie implique d’inclure un large groupe d’acteurs dans le processus, comme les Etats membres, les groupes de la société civile et les entreprises, pour proposer une communication plus ciblée et adaptée aux différents secteurs.

Les stratégies audiovisuelles et Internet sont un signe favorable que l’UE évolue vers une approche mieux coordonnée, prenant avantage d’une série de médias tels que les contenus audiovisuels sur Internet dont l’usage se répand de plus en plus. 

Cependant, le Livre jaune a aussi révélé qu’on pouvait largement améliorer un certain nombre de domaines : 

  • La communication reste encore largement centralisée et émane de Bruxelles. La communication pourrait être encore meilleure et plus spécifique, en utilisant davantage les représentations à la Commission. Cela replacerait les questions et politiques européennes dans un contexte national et impliquerait les citoyens, plutôt que tenter de créer un débat paneuropéen sur tous les sujets, un champ qui dépasse de beaucoup la sphère d’intérêt de la plupart des citoyens. 
  • Il n’y a toujours pas d’aperçu général des dépenses des institutions, des directions générales, des programmes et des Etats membres. 
  • La stratégie doit davantage se concentrer sur les particuliers ou sur les groupes avec qui la communication peut s’améliorer et où des efforts peuvent déboucher sur des résultats. L’objectif de citoyenneté active européenne pour chaque citoyen est trop large et irréaliste. 
  • La vitesse de progression est faible, et on n’a pas vue d’augmentation sensible des financements depuis le livre blanc de 2006. La communication datant d’avant les élections du Parlement en 2009 n’a pas eu un impact insuffisant, ce qui a été reflété par une nouvelle baisse de la participation. 

Soulignant l’importance des gouvernements nationaux dans la communication sur les affaires européennes, M. Vidal-Quadras a affirmé que les institutions européennes disposent de moyens très modestes en termes de ressources humaines et de budget pour faire de la communication, quand on compare aux pays membres. Tant que les gouvernements nationaux ne montrent pas une vraie volonté de s’impliquer dans un effort de communication européenne, il n’y a rien à faire, a-t-il ajouté.

La communication entre les institutions de l’UE est minimale, mais l’échec des référendums sur les traités européens en France et en Irlande ont bien montré qu’elle était nécessaire, a affirmé Laurent Thieule, directeur des communications du Comité des régions.

L’échec de la Commission à communiquer n’est pas la source de tout ce mal, a-t-il poursuivi. C’est également le résultat du comportement des responsables politiques, et l’exécutif européen ne peut résoudre le problème à lui seul, a-t-il ajouté. 

Avant de connaître les résultats du premier référendum irlandais sur le traité de Lisbonne, l’eurodéputé socialiste allemand et président de la commission des Affaires constitutionnelles Jo Leinen fut franc sur ce qu’il considère comme un manque de coopération entre les Etats membres et l’UE sur la communication à destination des citoyens. 

Le Conseil affirme que la communication relève du devoir des pays membres. Mais quand les pays ne font rien, ou trop peu, personne n’y peut rien, a-t-il dit. 

L’éditeur d’EurActivChristophe Leclercq, a suggéré que les institutions de l’UE soient représentées par des attachés propres à chaque secteur, issus des directions générales dans les représentations de chaque Etat membre. Ce que cela offre en plus, c’est un espace pour davantage de diversité d’opinion entre les institutions elles-mêmes, a-t-il dit. 

La démocratie au niveau de l’UE est encore dans une phase de développement. La diversité des voix reflète la diversité des vues et rend les politiques de l’UE plus intéressantes pour les médias nationaux, d’après M. Leclercq. 

Les référendums

En ce qui concerne le rejet du traité de Lisbonne par les électeurs irlandais, Sylvie Goulard, présidente de la section française du groupe fédéraliste Mouvement européen international, a rejeté très clairement la faute sur le gouvernement irlandais et la classe politique irlandais, qui ont échoué dans leur mission d’explication du traité. 

Nous assistons là à un amalgame où les critiques affirment que Bruxelles énerve, que les gens ne veulent pas de l’Europe, alors qu’en réalité il faut plutôt chercher les gens responsables de ce faux pas dans les capitales nationales, a-t-elle fait remarquer. 

Après le rejet irlandais du traité de Lisbonne par référendum en juin 2008, la vice-présidente de la Commission européenne Margot Wallström, responsable de la politique européenne de communication, a souligné une fois de plus la nécessité pour les gouvernements nationaux de poursuivre une stratégie consistant à « écouter, expliquer, viser local » et à s’occuper en priorité de certains sujets. Je me servirai au maximum de cette petite atmosphère de crise dans laquelle nous sommes, a-t-elle dit, affirmant que l’élan créé par le vote négatif nous pousse en avant. 

Mettant l’accent sur le rôle des nouvelles technologies pour communiquer sur les questions européennes, Mme Wallström a fait référence à la situation en France où après l’échec du référendum de 2005 les gens ont soudain réalisé l’importance d’Internet. Je continuerai à recommander d’user davantage Internet, mais les dirigeants traditionnels sont habitués à des canaux plus classiques.

Mais la vice-présidente de la Commission a mis en garde contre l’illusion d’un remède miracle, soulignant que l’investissement à long terme sera nécessaire, qui envisage de nouvelles méthodes comme les consultations citoyennes et la création de réseaux de médias. 

Elections européennes

Commentant les élections européennes de juin 2009, le président de la Commission européenne José Manuel Barroso a dit que la participation, en comparaison à 2004, montre que ce n’est pas le moment de s’autoféliciter. Les responsables politiques nationaux, dont les débats sont trop souvent étroitement focalisés sur le plan national, doivent se reconnaître plus systématiquement comme des acteurs à la fois nationaux et européens. La Commission poursuivra ses efforts pour mettre l’Union européenne au centre du débat politique dans tous les Etats membres.

L’eurodéputé Graham Watson, de l’Alliance des Démocrates et Libéraux pour l’Europe (ADLE), a affirmé qu’on pouvait interpréter la faible participation de deux façons: soit les gens ne vont pas voter parce qu’ils sont parfaitement satisfaits, soit quelque chose ne tourne pas rond. 

Nous devons travailler à une vraie politique de communication sur ce qui se passe au niveau européen, donner à Euronews le statut de diffuseur public dans tous les pays, et élire un certain pourcentage du Parlement européen sur une liste paneuropéenne. Cela pourrait nous aider à avoir un débat européen, plutôt que nous aider à avoir 27 débats nationaux, a-t-il dit. 

En guise de réflexion sur les élections de juin 2009 pour le Parlement européen, Mme Wallström a qualifié la participation de « très décevante », en particulier parce que le Parlement s’est énormément investit dans la mise en place d’une campagne qui contribuerait à mobiliser les électeurs. C’est en partie une conséquence du fait que le débat est resté fortement national, et que dans les différents Etats membres les questions nationales ont dominé le débat, a-t-elle ajouté. 

En concédant que les nouvelles initiatives de communication lancées depuis l’adoption du Livre blanc en 2006 – comme Debate Europe – doivent encore faire la preuve de leurs résultats en termes d’augmentation de la participation, elle a affirmé que l’on devrait en faire une discussion bien plus européenne.

Joaquin Almunia, commissaire européen pour les Affaires économiques et monétaires, adopte un autre point de vue sur la participation aux élections : il a rappelé l’importance de communiquer avec les citoyens européens sur les changements que le traité de Lisbonne apportera et l’importance croissante d’un Parlement européen démocratiquement élu. 

Il n’a pas hésité à faire remarquer qu’il n’en va pas uniquement de la responsabilité des institutions européennes mais de tous ceux qui ont intérêt à une Europe forte et efficace. C’est une tâche pour les responsables politiques nationaux, pour tous ceux qui communiquent avec les citoyens, parce que l’Europe n’est pas seulement à Bruxelles ou à Strasbourg. L’Europe est à Prague, à Madrid, à Dublin, à Londres – partout, rappelle-t-il.

Le professeur Mario Telo, président de l’Institut des affaires européennes à 
l’Université Libre de Bruxelles
(ULB), a déclaré qu’on pouvait rejeter la faute de la crise de participation sur le dos des partis nationaux, qui n’ont pas fait leur boulot d’explication de l’Europe ni axé leur campagne sur des questions européennes. L’Europe est toujours perçue comme ennuyeuse et trop compliquée.

Il a ajouté que les résultats des élections révèlent une crise de la démocratie nationale plutôt qu’au niveau de l’UE. Dans les Etats membres, nous voyons de plus en plus un retour du populisme, tristement encouragé par les scandales politiques, a-t-il ajouté.

Prochaines étapes

  • 16 nov. 2006 : adoption par le Parlement du rapport Herrero sur le Livre Blanc de la Commission, rejetant l’idée d’un code de conduite pour toutes les institutions et exigeant une seule et même ligne budgétaire ainsi qu’une base juridique pour les politiques de communication (cliquez ici  pour consulter le communiqué de presse du Parlement européen).
  • 2006-2007 : la Commission a organisé deux débats entre les parties prenantes : l’un sur l’utilisation des sondages d’opinion publique et l’autre sur la participation des citoyens.
  • 19 jan. 2007 : conférence sur les acteurs de la communication à Berlin (EurActiv 31/01/07).
  • 4 juil. 2007 : date provisoire pour le lancement de l’agenda du citoyen pour communiquer l'Europe.
  • 1er sept. 2007 : lancement par la Commission du site Internet du calendrier des affaires européennes.
  • 12 juin 2008 : les Irlandais rejettent le traité de Lisbonne.
  • 2009 : élections du Parlement européen.