Contexte

Née en 2006, la stratégie thématique de l’UE sur l’utilisation durable des pesticides avait pour ambition de mettre en place un ensemble de mesures pour réduire les risques pour l’environnement et la santé humaine de l’utilisation des pesticides. L’enjeu était aussi de permettre une réduction globale de l’usage des produits phytosanitaires sans perte de rendements pour les professionnels. 

Aussi la stratégie vise-t-elle à remplir cinq objectifs:

  • La réduction au minimum des dangers et risques que présentent les pesticides pour la santé et l’environnement,
  • le renforcement des contrôles portant sur l’utilisation et la distribution des pesticides,
  • la réduction des niveaux de substance actives nocives,
  • l’encouragement de la conversion à une agriculture utilisant des quantités limitées ou nulles de pesticides,
  • la mise en place d’un système transparent de notification et de suivi des progrès accomplis.

La communication envisage également la définition d’objectifs quantitatifs de réduction des pesticides, ainsi que la mise en place d’un système de taxe applicable aux pesticides.

En France, une «pollutaxe» est déjà en vigueur depuis le 1er janvier 2000. Paris a en effet grevé les produits phytosanitaires dans le cadre de la taxe générale sur les activités polluantes. Seuls les produits qui contiennent des substances classées dangereuses y sont soumis. A l’époque, pour le législateur, l’objectif est double: inciter les industriels à développer des substances moins toxiques pour l’homme et l’environnement et encourager les agriculteurs à utiliser des produits moins nocifs.

En 2007, la France transforme la taxe sur les produits phytosanitaires en une «redevance pour les pollutions diffuses», qui vise, elle aussi, à limiter l’utilisation des pesticides. Entre 2009 et 2012, les industriels doivent ainsi s’acquitter d’une somme allant de 0,50 à 3€/kg, selon la toxicité du produit.

Formation

Sur le plan européen, le «paquet pesticides», adopté en octobre 2009, vise à mettre en œuvre une partie de la stratégie européenne. Ce paquet législatif contient, d’une part, un règlement sur la mise sur le marché et l’évaluation des produits phytopharmaceutiques. D’autre part, le législateur européen a adopté une directive sur l’«utilisation durable» des pesticides. 

Ce texte, qui devra être transposé au plus tard dans les législations nationales en décembre 2011, impose notamment aux Etats membres d’adopter des plans nationaux. Ils doivent comporter des objectifs quantitatifs, des mesures et des calendriers en vue de réduire les risques et les conséquences de l’utilisation des pesticides. La directive impose également aux 27 de veiller à ce que les utilisateurs de pesticides soient correctement formés aux impacts des produits phytosanitaires sur la santé. Ils doivent aussi faire en sorte que le milieu aquatique et les sites classés «Natura 2000» soient protégés contre l’incidence des pesticides.

En France, le plan Ecophyto 2018, proposé au cours du Grenelle de l’environnement, fin 2007, décline les objectifs européens. Le texte précise que l’utilisation des pesticides dans l’Hexagone doit être divisée par deux d’ici à 2018, «si possible». Cette stratégie, qui repose sur huit axes, prévoit notamment de  généraliser les systèmes agricoles et les moyens permettant de réduire l’utilisation des pesticides en mobilisant la recherche. Le plan prévoit aussi des mesures de retrait échelonné et de réduction d’usage pour les préparations contenant les 53 molécules les plus dangereuses d’ici à la fin 2010.

Course contre la montre

La France reste le premier pays européen consommateur de pesticides, et le quatrième au monde, après les Etats-Unis, le Brésil et le Japon. Ce positionnement s’explique en partie par le fait que l’Hexagone est le premier producteur agricole européen, avec une surface agricole de plus de 29 millions d’hectares en France métropolitaine. 

De leur côté, les industriels, les agriculteurs et les autorités ont engagé une course contre la montre pour mettre en œuvre le nouveau règlement européen, qui s’appliquera à partir du 15 juin 2011. Outre de nouvelles règles d’attribution des autorisations pour les produits phytosanitaires (lire Enjeux), le texte prévoit l’exclusion d’emblée du marché des produits les plus préoccupants, classés en trois niveaux selon leur dangerosité. Les substances interdites sont classées au «niveau 1»  de la liste des produits chimiques cancérogènes et/ou mutagènes et/ou toxique pour la reproduction (CMR). Le règlement européen prévoit également de mettre hors jeu certains CMR «de niveau 2» dont la liste n’est pas encore arrêtée. La Commission devrait donner plus de précisions à ce sujet en 2013 au plus tard.

Enjeux

Le nouveau règlement de la Commission européenne introduit une évolution majeure, par rapport aux règles actuelles. A partir de juin 2011, l’Europe sera divisée en trois zones. La France appartient ainsi à la «zone Sud», avec l’Espagne, l’Italie, le Portugal, la Grèce, Chypre et Malte. Ces pays concentrent 45% de la production agricole européenne. Les produits phytopharmaceutiques autorisés dans un Etat membre seront ainsi automatiquement déclarés utilisables dans les autres pays de la même zone, sauf si l’un des autres Etat de la zone s’y oppose dans les 120 jours suivant l’autorisation du premier pays. «L’évaluation partagée des substances est déjà en place», affirme-t-on à l’Afssa.

Le rapport français qui fâche

En France, un rapport sur l’impact des pesticides sur la santé, publié à la fin du mois d'avril par l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) fait polémique. Les deux parlementaires UMP auteurs de l’étude, le député Claude Gatignol et le sénateur Jean-Claude Etienne, estiment en effet qu’une diminution trop brusque de l’utilisation des pesticides serait néfaste pour l’agriculture. «La mise au point d’une nouvelle molécule prend dix ans et coûte 200 millions d’euros», jugent-ils. Par ailleurs, ils affirment que les agriculteurs sont moins sujets aux cancers que les autres groupes sociaux. «Mais il apparaîtrait que dans le cas de cancer constaté; certains soient plus fréquents que d’autres», souligne Claude Gatignol, citant notamment le cancer de la prostate.

Au sein même de l’OPECST, ce rapport suscite de vives réactions. La sénatrice du Nord, Marie-Christine Blandin (Verts), également membre de l’OPECST, dénonce un «invraisemblable rapport». «Il marque un retour en force de la promotion d’une agriculture inféodée à l’industrie chimique», écrit-elle dans une tribune publiée par Rue89. La sénatrice est la seule élue de l’Office à avoir voté contre le rapport. «La publication sert de cheval de Troie aux dispositifs de l'agriculture des grands groupes. L'agriculture dite « raisonnée » y est promue comme modèle, alors que chacun sait qu'elle repose sur des engagements a minima, qui équivaudraient pour un automobiliste à certifier qu'il ne brûlera pas les feux rouges et qu'il s'arrêtera au stop», ajoute-t-elle.

Reste à savoir si le système de reconnaissance mutuelle des substances entre Etats membres d’une même zone fonctionnera dans les faits. Cette procédure n’est pas nouvelle. Mais même instaurée par les textes antérieurs, «elle n’a pas vraiment fonctionné», reconnaît Wolfgang Reinert, de la direction générale Santé et protection des consommateurs (Sanco) de la Commission européenne. «Les Etats membres n’étaient pas prêts à utiliser cette reconnaissance. Le système a longtemps eu mauvaise réputation», ajoute-t-il. Pour lui, le «point sensible» réside justement dans la «manque de confiance» des Etats membres dans le système.

Mais avec le nouveau règlement, la reconnaissance mutuelle des autorisations de pesticides deviendra obligatoire entre les Etats membres d’une même zone. L’autorité responsable de l’évaluation d’un produit devra désormais tenir compte de toute la zone, et non plus seulement de son propre pays. Seule la reconnaissance mutuelle entre les trois zones sera encore volontaire.

De son côté, le ministère fédéral de l’Alimentation allemand se pose la question du mode de gouvernance du nouveau système. «Faudra-t-il instaurer un secrétariat général par zone?», interroge ainsi Steffen Beerbaum, du ministère de l’Alimentation. «Et si c’est le cas, comment sera-t-il financé?», ajoute-t-il. Au-delà, il explique que le règlement prévoit la mise en place d’un «comité de pilotage zonal». Mais il reste à en définir les tâches, et les fréquences de réunion. «Faut-il aller plus loin, et mettre en place un comité de coordination interzonal?», s’interroge M. Beerbaum, affirmant qu’il est nécessaire de coordonner les zones «afin que l’on sache ce qui s’y fait».

Efficacité et rapidité

«Un secrétariat dédié constituerait un outil très efficace, non seulement au niveau zonal mais aussi au niveau interzonal», juge également Luc Peeters, du Copa-Cogeca. Ce syndicaliste agricole émet même l’idée d’une reconnaissance mutuelle mondiale pour la coordination des autorisations.

Le fonctionnaire allemand s’interroge également sur la répartition des travaux d’évaluation des produits entre les Etats membres. «Certains Etats vont recevoir beaucoup plus de demandes d’autorisations que d’autres», affirme-t-il, en réclamant que la Commission européenne intervienne pour répartir le travail entre les autorités d’évaluation des pays. Certains industriels pourraient en effet être tentés d’introduire davantage de demandes auprès des autorités nationales qu’ils jugent les plus efficaces et les plus rapides.

Les coûts financiers des autorisations étant à la charge des fabricants des pesticides, les industriels veulent avoir à accomplir le moins de démarches possibles. «Nous devons connaître les priorités de chaque pays», explique le président de Syngenta Agro SAS, Denis Tardit. «Si nous savions quelle espèce prédomine dans un pays ou un autre, nous déposerions les demandes d’autorisation dans les pays où le produit visé règle le plus de problèmes», poursuit-il. 

Autre question épineuse: les zones frontières. Des agriculteurs craignent en effet que des industriels ne renouvèlent leurs demandes d’autorisation pour certaines substances que dans une zone... au détriment des agriculteurs ayant besoin de ces produits dans la zone voisine. En France, c’est notamment la crainte des éleveurs de houblon. Cette céréale, matière première de la bière, occupe 800 Ha de champs en France, et près de 18 000 Outre-Rhin. «Aujourd’hui, nous disposons de très peu de produits phytosanitaires, explique Bernadette Laugel, de l’Association générale des producteurs de houblon (AGPH). «Et comme l’Allemagne et la France ne sont pas dans la même zone, nous avons peur d’être privés de certains produits. Nous espérons vraiment que le système de reconnaissance mutuelle fonctionnera», poursuit-elle.

110 personnes

En cas de rejet de l’autorisation dans un pays, les industriels pourront-ils demander une analyse dans un autre pays de la même zone? «Je sais que des avocats planchent partout en Europe sur cette option», ironise Wolfgang Reinert, de la Commission européenne. «En tous cas, rien ne dit que le demandeur ne peut pas faire appel», poursuit-il. «Le demandeur peut introduire une nouvelle demande avec de nouveaux éléments», répond pour sa part Steffen Beerbaum.

En France, un département de l’AFSSA, doté de 110 personnes, sera chargé de l’évaluation des pesticides. Il devra aussi mettre en place le règlement Reach et examiner les questions relatives aux résidus de pesticides. «Un groupe se réunit une fois par an au niveau des pays de la zone sud» , explique Thierry Mercier, de la direction du végétale et de l’environnement de l’Afssa. Il souligne également que des «documents-guides» sont en cours de fabrication pour permettre aux autorités nationales de travailler sur les mêmes bases.

Ce responsable français explique qu’il reste encore du travail avant d’être au point en juin 2011. Il estime qu’il faut, par exemple, coordonner les évaluations en les liant avec les projets de la «zone centrale», qui comprend notamment l’Allemagne. «Sur beaucoup de points, nous apprendrons en marchant», estime-t-il.

Positions

Le député (PS) Germinal Peiro plaide pour que les contrôles pesants sur les produits les moins dangereux soient allégés, afin d’en faciliter la mise sur le marché. «Comme plusieurs pays l’ont fait, il faut inscrire les substances actives dites "peu préoccupantes" sur une liste annexe», explique-t-il. «Il faut les exempter des tests d’autorisation de mise sur le marché», poursuit-il, en expliquant qu’en Allemagne, avec ce genre de règles, plus de 400 substances non-préoccupantes sont actuellement sur le marché. Le député, qui a déposé des amendements en ce sens lors de l’examen de la loi Grenelle 2 à l’Assemblée nationale, a finalement vu ses propositions rejetées. «Le lobby de l’agrochimie n’a pas envie que ces substances peu préoccupantes soient mises sur le marché», juge-t-il.

L’eurodéputée (ADLE) Corinne Lepage pose un jugement plutôt positif sur le paquet en tant que tel. Elle y voit un certain nombre d’avancées, comme l’examen régulier des substances, le contrôle, ou l’obligation de substituer les substances les moins dangereuses aux plus dangereuses, lorsque cela est possible. En revanche, elle juge qu’avec le Grenelle 2, le législateur a déjà transposé une partie de ce paquet «à la baisse». «On a introduit le fait de prendre en considération les effets socio-économiques de la réduction de l’utilisation des pesticides, et non plus seulement les critères environnementaux, comme l’impose la directive», explique-t-elle. «Donc, la loi française prend désormais en compte l’effet de la réduction de l’utilisation de ces produits sur les entreprises qui fabriquent les pesticides», juge-t-elle.

Le responsable de la commission de protection des cultures de l’association Légumes de France, Gérard Roche, estime que «la protection phytosanitaire doit être harmonisée». Estimant que le nouveau règlement ne provoquera pas une accélération des demandes de matières actives, il ne craint pas les ruptures de stock de pesticides. «Avec ce règlement, l’espace européen phytosanitaire va s’en trouver renforcé», estime-t-il, jugeant positif le nouveau zonage.

L’une des porte-paroles du Mouvement pour le droit et le respect des générations futures (MDRGF), Nadine Lauvergat, estime que le règlement européen est intéressant car il exclut une partie des substances dites «préoccupantes». «Nous aurions aimé que l’exclusion concerne davantage de substances», ajoute-t-elle, en citant les CMR dit de «niveau 2». Elle porte un regard critique sur l’organisation de l’Europe en trois zones. «On prend ainsi le risque de voir des produits qui n’étaient pas autorisés jusqu’alors sur le territoire national», juge-t-elle.

Si Nadine Lauvergeat juge le plan français écophyto 2018 «positif», elle craint que les autorités reculent peu à peu sur les indicateurs chiffrés. Pour l’avenir, elle réclame davantage de transparence sur la manière dont sont élaborés les tests pour éprouver les produits phytosanitaires. Par ailleurs, elle affirme que l’Afssa n’ayant pas assez de moyens pour refaire les tests, «l’autorité est obligée de faire confiance aux tests des industriels lors de l’examen d’un dossier».

Le député européen (UMP - PPE) Michel Dantin juge que le paquet pesticides contient des avancées qu’il convient de prendre le temps de mettre en œuvre. «Il faut arrêter de prendre des règlementations sans prendre le temps de les appliquer», juge-t-il, préconisant ne pas «courir trente six lièvres à la fois». 

Sur le fond, le député européen estime qu’au sein des trois zones définies par le nouveau règlement, «les choses doivent être clairement transparentes». «Les différences d’autorisation de mise sur le marché entre les Etats membres créent d’importantes distorsions de concurrence», déplore-t-il. 

L’Union des industries de la protection des plantes (UIPP), qui rassemble les principaux fabricants de pesticides se dit pour sa part «très attentive» à la mise en œuvre du règlement sur les pesticides. «Nous accueillons avec beaucoup d’intérêt tout ce qui concerne la reconnaissance mutuelle au sein des zones», affirme le directeur général de l’UIPP Jean-Charles Bocquet. Mais les industriels attendent également impatiemment la définition des critères qui permettront de déterminer quelles substances seront exclues. Les produits chimiques CMR de niveau 2 ne seront en effet pas tous interdits. «Tant que ces critères ne sont pas précisément déterminés, le nombre de produits concernés par les interdictions est très difficile à évaluer», explique M. Bocquet.

Concernant la directive, l’UIPP critique l’approche du plan français Ecophyto 2018, mais soutien toutes les mesures relatives à la professionnalisation, la formation et le développement des bonnes pratiques. «Nous estimons que la France est allée trop loin par rapport à la directive, puisque le plan Ecohyto promeut une réduction de l’utilisation alors que le texte européen demande une réduction des risques. C’est différent », poursuit Jean-Charles Bocquet.

En France des progrès réels ont été réalisés dans le domaine de l’homologation. « L’AFSSA délivre des avis sur les dossiers dans des délais raisonnables mais le  point de blocage se situe encore au niveau du ministère de l’Agriculture, pour la gestion administrative des avis et décision d’AMM ou pas », poursuit-il. C’est en effet rue de Varenne que sont délivrées les autorisations définitives pour les pesticides, après avis de l’Afssa. «Entre le dépôt d’un dossier, et la décision, le délai est en moyenne de quinze mois, en France aujourd’hui alors qu’il était de 36 mois il y a quelques années», explique le patron de l’UIPP.

«Nous voulons être un acteur majeur de la zone sud», affirme Thierry Mercier, directeur adjoint du végétal et de l’environnement à l’Afssa, même s’il confirme qu’une «juste répartition» du travail est nécessaire entre les Etats membres. Il estime que l’Afssa est «prête» à faire la transition de son mode de travail actuel à celui qui s’imposera à partir de l’entrée en vigueur du nouveau règlement européen. «Avec les Etats membres de la zone sud, nous avons déjà travaillé sur des exemples d’évaluations partagées», souligne-t-il, en affirmant que ces premiers essais ont concerné «une vingtaine de produits».

Cependant, il concède que toutes les agences d’une même zone doivent encore finaliser les «informations communes » à faire figurer dans le dossier de chaque produit. «Nous devons nous mettre d’accord sur un dénominateur commun afin que l’évaluation faite par un pays soit reconnue par l’ensemble des autres pays de cette zone», souligne M. Mercier.

Calendrier

  • Fin 2007: Grenelle de l’Environnement
  • Septembre 2008: Présentation du plan Eco-Phyto.
  • Juin 2011: Mise en œuvre du règlement européen sur la reconnaissance mutuelle des autorisations des pesticides
  • Décembre 2011: Date limite de la transposition de la directive «utilisation durable» des pestitides
  • 2013: Précision, par la Commission européenne, de la liste des produits sanitaires CMR de niveau 2 interdits
  • Décembre 2014 (au plus tard): Rapport de la Commission européenne sur les plans d’action nationaux de réduction des pesticides
  • 2018: Entrée en vigueur du plan Ecophyto 2018
  • Décembre 2018 (au plus tard): Rapport de la Commission sur l’expérience acquise par les Etats membres dans la mise en œuvre des objectifs nationaux

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