L’UE confrontée à une volatilité durable des marchés agricoles

Manifestation du 7 septembre à Bruxelles.

Les mesures de stabilisation du prix du lait et de la viande et en Europe semblent impuissantes face à la crise durable des marchés agricoles. Un article d’EURACTIV Italie. 

Les manifestants qui ont exprimé leur colère à Bruxelles le 7 septembre étaient pour la plupart des éleveurs, et surtout des producteurs de lait. Selon les données de la Commission, les prix du lait se seraient en effet effondrés d’environ 25 % dans l’Europe l’année dernière. Cette chute des prix du lait, mais aussi de la viande et de certains fruits et légumes, est notamment causée par l’embargo russe sur les produits agroalimentaires européens, mis en place suite aux sanctions imposées par l’UE pour le rôle de la Russie dans la crise ukrainienne.

Le 7 septembre, la Commission européenne a annoncé son intention de mobiliser 500 millions d’euros pour soutenir les éleveurs et financer des aides pour le stockage privé du fromage, du beurre, du lait en poudre et de la viande de porc. Czes?aw Adam Siekierski, président (PPE) de la commission parlementaire sur l’agriculture, estime que ces mesures sont positives, mais qu’elles seront insuffisantes et ne permettront pas de compenser l’effondrement des prix et de stabiliser la production alimentaire européenne.

Cette énième crise de l’agroalimentaire n’est en réalité qu’une conséquence de plus de l’instabilité des marchés agricoles, qui a débuté en 2007-2008 et ne semble pas passagère. La « volatilité », qui dépasse les fluctuations normales des prix agricoles, est l’une des inquiétudes principales du secteur. La crise actuelle qui touche de plein fouet le secteur laitier, mais aussi les producteurs de fruits et de viande, et surtout de viande de porc, pourrait donc être un élément récurrent d’un déséquilibre plus large.

Czes?aw Adam Siekierski estime qu’il faudrait avant tout procéder à l’augmentation des prix d’intervention pour le lait en poudre, qui avait été demandée par les ministres de l’Agriculture français, portugais et espagnol et à laquelle l’exécutif européen n’a pas accédé.

« La limitation de l’impact de l’extrême volatilité reste une question qui doit être soulevée », estime quant à elle la Copa-Cogeca, l’organisation des agriculteurs et coopératives européennes.

Les données récoltées par la DG Agri de la Commission, l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) et le ministère de l’Agriculture américain concordent toutes : la volatilité des marchés agricoles n’est pas passagère.

Les réformes de la PAC

La politique agricole commune (PAC) a récemment été modifiée pour inclure une série d’instruments de gestion de la crise. Ces réformes prévoient avant tout que la Commission puisse agir rapidement, afin d’éviter que la crise du lait de 2009 ne se répète. « Les aides étaient arrivées trop tard, quand tout était fini et que de nombreuses entreprises avaient déjà fermé », admet de fait l’exécutif européen.

Les mesures d’urgence habituelles sont l’aide au stockage privé, qui peut être mise en place pour les produits laitiers et la viande, et le soutien au retrait du marché ou à la distribution gratuite, pour les fruits et légumes. Ces « filets de sécurité » seront à présent activés automatiquement lorsque les prix descendront sous un seuil déterminé.

La nouvelle PAC introduit aussi une « réserve de crise » d’environ 400 millions d’euros non cumulables par an. Celle-ci sera alimentée directement par les agriculteurs via un prélèvement sur les paiements directs de plus de 2 000 euros par an. Les institutions sont pourtant peu disposées à utiliser cet instrument, car l’argent provient des agriculteurs.

La PAC 2014-2020 renforce également les instruments de gestion du risque, introduits dans la PAC dès 2009, mais qui n’avaient pas eu un grand succès. Ces instruments ont été transférés du pilier des paiements directs à celui du développement rural et se déclinent en trois catégories :

  • le soutien à l’inscription à des politiques d’assurance contre les conditions climatiques défavorables, les maladies du bétail et des cultures et les infections parasitaires ;
  • le fonds commun, qui contribue à la création de fonds directs d’indemnisation des agriculteurs pour le même type de risques ;
  • l’instrument de stabilisation des revenus (ISR), qui mobilise les aides pour les entreprises agricoles accusant une perte de 30 % de leurs revenus sur la moyenne de trois ans.

Qu’est-ce que la volatilité ?

« Une certaine dose de volatilité des marchés agricole est normale », explique Felice Adinolfi, chercheur en économie et politique agricole à l’université de Bologne, « parce que l’agriculture a toujours eu des bonnes et des mauvaises années. C’est un secteur dans lequel le temps d’adaptation aux changements du marché est assez long, notamment à cause des caractéristiques des cycles de production. »

Les vaches n’ont pas de robinet qu’on ouvre et qu’on ferme à sa guise, et les arbres fruitiers ne produisent pas les quantités que l’on veut quand on le veut. De plus, la filière agroalimentaire a une configuration particulière, qui influence la vitesse à laquelle les messages sur les prix sont transmis des consommateurs et de la vente au détail aux producteurs, expliquent les spécialistes. C’est d’ailleurs pourquoi les États-Unis ont développé des outils financiers de couverture des risques.

Ces dernières années, la volatilité a toutefois augmenté et est devenue une source de risque constante pour les agriculteurs et les éleveurs, alors même que l’Europe démantelait une grande partie des systèmes de protection qu’elle offrait traditionnellement à ses agriculteurs, comme les quotas de production, indique le professeur Adinolfi.

Ce phénomène a encore accentué les risques liés à la concurrence dans un secteur où, de plus en plus, les plus grands producteurs parviennent à réduire les coûts et à être plus compétitifs. Dans la crise du lait actuelle, par exemple, les éleveurs européens souffrent plus de la hausse de la production néo-zélandaise que de la survalorisation de leurs produits, indique Felice Adinolfi.

Serait-ce donc surtout une question de changements internes aux politiques agricoles européennes ? Pas seulement, répond le chercheur. Dans un marché mondialisé, les facteurs de risque sont multiples, et pas toujours de nature strictement économique, comme le montre les conséquences de l’acte politique constitué par l’interdiction d’importation.

Le retour de bâton russe

En 2014, en représailles des sanctions imposées par l’UE et ses alliés suite au conflit ukrainien, la Russie a décidé de fermer ses frontières aux importations agroalimentaires européennes. Les entreprises de l’UE se sont ainsi retrouvées privées d’un marché très important, du jour au lendemain, pour des raisons qui n’ont rien à voir avec l’économie.

Autre exemple : en 2011, une souche particulièrement dangereuse d’Escherichia coli a déclenché une crise sanitaire dramatique. La diffusion d’informations erronées sur la source de l’infection a alors entraîné l’effondrement de la demande de fruits et légumes dans toute l’Europe.

« De plus, l’agriculture est particulièrement exposée aux changements climatiques », rappelle Felice Adinolfi, « et notamment à la diminution des précipitations dans certaines régions et à la multiplication des phénomènes météorologiques extrêmes, comme la sécheresse, les inondations ou les vagues de chaleur. C’est un contexte d’une incertitude profonde », qui s’accompagne de risques considérables et entrave les nouveaux investissements.

Le débat sur le prix de l’intervention

Alors, que faire ? « Il n’existe pas de solution unique », indique le spécialiste. « Il est important d’insister sur une production de qualité, parce que cela permet de différencier l’offre, par exemple. Il faut également continuer à organiser les systèmes de production. La diffusion des instruments de gestion des risque au niveau européen, mais aussi adapter les seuils d’activation des filets de sécurité, qui ne sont pas assez hauts pour certains produits, ce qui signifie que les aides entrent en action trop tard. »

L’augmentation du « prix d’intervention », le seuil en-deçà duquel la Commission doit intervenir, pour le secteur laitier fait l’objet d’un intense débat. Gouvernements et organisations agricoles y sont en effet favorables.

Le groupe de réflexion Farm Europe souligne pourtant que l’augmentation des prix d’intervention n’est « ni un gros mot, ni une baguette magique ».

« Ces dernières années, le prix d’intervention a été utilisé pour imposer une limite au-delà de laquelle une crise ne peut s’aggraver. Cela veut dire que le prix d’intervention n’est pas seulement un instrument financier, mais a aussi un rôle psychologique », assure le groupe de réflexion. C’est pourquoi il serait pertinent de « modifier légèrement le prix d’intervention, afin de tenir compte, au minimum, de l’inflation cumulée de 2007, quand ce prix a été fixé à 21,5 centimes le litre, et de l’augmenter pour qu’il atteigne 25 centimes », selon Farm Europe.

Tout le monde ne partage cependant pas cet avis. « Ce n’est pas la réponse adaptée à la situation actuelle sur les marchés », a martelé Jyrki Katainen, vice-président de la Commission, face aux ministres de l’Agriculture lors de la réunion extraordinaire du Conseil du 7 septembre. « Dès qu’il y a un clair déséquilibre du marché, l’augmentation du prix de l’intervention publique ne permet pas de rétablir l’équilibre, mais créerait au contraire un débouché artificiel pour les produits laitiers européen. »

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