La réforme du financement de la PAC pour 2020 s’annonce complexe

En 2012 à Bruxelles, la Good Food March revendiquait déjà une réforme de la PAC

En 2012 à Bruxelles, la Good Food March revendiquait déjà une réforme de la PAC [(Greens/EFA)]

Suite aux pressions des ministres de l’Agriculture et des producteurs, la Commission européenne tente de simplifier les règlements entrés en vigueur cette année. Certains observateurs estiment pourtant qu’il faudrait complètement revoir le mode de financement de la PAC.

Au mois de mai, les ministres de l’Agriculture ont exhorté la Commission à se pencher sur la complexité des démarches administratives liées aux performances environnementales, aux pénalités des agriculteurs qui ne respectent pas les mesures de protection de l’environnement et au processus d’approbation des projets de développement rural. Ils ont aussi appelé l’exécutif européen à alléger la bureaucratie à laquelle sont confrontées les organisations de producteurs.

Les administrateurs nationaux ont surtout insisté sur une clarification des nouvelles normes environnementales de « verdissement », introduites dans la politique agricole commune (PAC) pour 2014-2020. L’entrée en vigueur de certaines politiques a d’ailleurs été retardée jusqu’au début de l’année 2015 à cause du processus d’approbation compliqué, qui implique la Commission, le Parlement et le Conseil.

>> Lire : PAC : un accord difficile qui ne satisfait pas tout le monde

Illar Lemetti, secrétaire général adjoint pour les politiques agricoles et liées à la vie rurale en Estonie a confié à EURACTIV que son pays « ne met pas en cause les bénéfices environnementaux qui en découleront », mais souligne que la mise en place de la nouvelle PAC « a créé des tas de détails qui compliquent le processus, à la fois pour les demandeurs et pour les représentants de l’État ».

La Commission doit présenter des propositions de simplification cette année. Celles-ci devraient être concrétisées en 2016, un an avant un bilan de la PAC, qui pourrait mener à des changements de politiques.

>> Lire : La nouvelle PAC ne sera «pas plus simple, mais peut-être plus verte»

Repenser le financement

Certaines parties prenantes pensent déjà à un avenir plus lointain et aux réformes qui auront lieu après l’expiration de la nouvelle PAC, en 2020.

Samuel Féret, qui dirige le groupe de réflexion Groupe de Bruges à Bruxelles, explique que le paquet actuel donne trop de pouvoir aux États et est ainsi devenue une PAC « à la carte », plutôt qu’une réelle politique commune.

Il appelle à une plus grande responsabilité financière et à une PAC plus alignée sur l’ambition de l’UE de devenir le premier acteur mondial en termes de recherche, d’innovation et de durabilité environnementale.

Selon lui, l’une des façons de corriger le tir serait de mettre plus à l’honneur le programme de développement rural de la PAC, le deuxième pilier, dont les coûts sont partagés entre l’UE et les gouvernements nationaux. Le premier pilier, des aides au revenu directes pour les agriculteurs, est exclusivement financé par l’UE.

« Nous estimons plus malin d’investir dans l’avenir que dans le premier pilier », a expliqué Samuel Féret à EURACTIV lors d’une interview. Il ajoute que les projets du deuxième pilier sont plus en outre axés sur les résultats.

Dans le budget pour 2014-2020, le financement européen prévu pour le deuxième pilier (95,6 milliards d’euros) représente moins du tiers de celui qui est alloué aux aides au revenu (312,7 milliards).

La PAC est le plus grand programme de l’UE et son financement constitue 40 % du budget de l’UE, qui s’élève à presque mille milliards d’euros. En comparaison, le programme Horizon 2020 pour la recherche et l’innovation, considéré, comme la PAC, comme une source vitale d’emploi et de rayonnement international, ne recevra que 80 milliards pour la même période.

Samuel Féret ne se fait pas d’illusions, un changement de répartition du budget ne sera pas chose aisée. « Politiquement parlant, c’est possible, mais ça sous-entend une nouvelle façon de penser. Pour nombre de ministres de l’Agriculture, le règlement sur les paiements directs du premier pilier est la meilleure façon de dépenser de l’argent tous les ans. Nous dépensons l’argent de l’UE, mais nous n’avons pas d’évaluation réelle des effets de ces paiements directs », regrette-t-il.

Un financement « progressif » pour la PAC

Selon d’autres observateurs, les gouvernements nationaux pourraient également contribuer aux coûts des deux piliers à partir de 2020. Le chercheur autrichien qui a proposé cette idée, un « cofinancement progressif », estime que ce modèle permettrait plus de flexibilité dans la gestion des besoins individuels des États, tout en réduisant une partie du déséquilibre entre ce que les États contribuent comparé à ce qu’ils retirent de la PAC.

Cette approche offre une « option politiquement possible : en acceptant des taux de financement variables, les (États membres) pourront décider eux-mêmes du niveau de leurs versements au premier pilier », assure Markus Hofreither, de l’université des ressources naturelles et de sciences naturelles, dans une étude de 2013. Le cofinancement du premier pilier permettrait également de résoudre le problème de la mise en commun des ressources, qui pousse les États à tenter d’obtenir autant de financements que possible sans trop débourser eux-mêmes.

L’étude de Markus Hofreither expose un autre déséquilibre du modèle actuel de financement : les États membres les plus riches et qui appartiennent à l’UE depuis le plus longtemps, comme la France, le Danemark, la Belgique, les Pays-Bas et le Royaume-Uni, sont les principaux bénéficiaires du programme. Les membres plus récents, comme l’Estonie, la Pologne, la Roumanie, la Slovaquie et la Slovénie versent une partie bien plus importante de leurs budgets d’État à la PAC, pour des résultats qui ne sont pas tellement avantageux.

Le Conseil européen des jeunes agriculteurs (CEJA) fait lui aussi une liste de recommandations pour l’avenir du secteur. La PAC actuelle prévoit des paiements incitatifs et des aides pour l’obtention de prêts censés convaincre les moins de 40 ans de se mettre à l’agriculture, afin de renouveler un peu une main d’œuvre vieillissante.

Le « manifeste » post-2020 des jeunes agriculteurs sera présenté à la fin de l’année, indique Matteo Bartolini, président du CEJA et producteur de truffe italien. Il a expliqué à EURACTIV que les recommandations des jeunes agriculteurs seraient probablement centrées sur « l’innovation, l’accès aux terres et aux prêts, le gaspillage alimentaire, l’importance des sols et la préservation de la fertilité des sols », ainsi que sur les accords commerciaux internationaux.

Assez d’incertitudes

Aujourd’hui, il s’agit cependant encore de rendre le cadre de la nouvelle PAC plus applicable.

« Dans l’avenir immédiat, je pense que les agriculteurs de l’UE ont besoin d’une période de stabilité des politiques », estime Simon Coveney, ministre irlandais de l’Agriculture, qui a participé à l’élaboration de la PAC 2014-2020 lors de la présidence irlandaise de l’UE, début 2013. « Nous ne devrions pas engager de nouvelles réformes sans cause valable. »

Pour Simon Coveney, « si nous révisons la PAC pour la période post-2020, ça doit être dans le but d’adapter notre politique, quand c’est nécessaire, afin qu’elle encourage plus efficacement l’intensification durable de la production alimentaire, qui est l’un des grands défis de notre temps ». « Nous devrions également, bien sûr, tirer les leçons qui commencent à émerger du processus d’application actuel de la PAC, et notamment en ce qui concerne la simplification. »

Contexte

Avec près de 60 milliards d'euros par an au total, le budget de la politique agricole commune (PAC) représente près de 40 % des 130 milliards d'euros dépensés chaque année par l'Union européenne.

En juin 2011, la Commission européenne a présenté une proposition de budget pour la période 2014-2020. Dans l'ensemble, les financements actuels pour l'agriculture demeurent inchangés, même si de légères réductions budgétaires seront progressivement introduites.

L'un des principaux défis de la réforme de la PAC réside dans la transition progressive des subventions existantes vers les nouveaux États membres d'Europe centrale et orientale sans augmenter le budget global alloué à cette politique.

>> Lire notre LinksDossier : PAC 2014-2020 : le long chemin vers la réforme

Prochaines étapes

  • Novembre 2015 : La Commission européenne doit présenter ses propositions de rationalisation du verdissement, de l'organisation du marché et d'autres secteurs de la PAC.
  • 2016 : Application prévue de la simplification de la PAC.
  • 2017 : Premier bilan de la PAC.
  • 2020 : Nouveau cycle budgétaire de l'UE et possible mise à jour de la PAC.

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