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30/07/2016

L’APD en période d’austérité : le développement au détriment des pays les moins avancés ?

Aide au développement

L’APD en période d’austérité : le développement au détriment des pays les moins avancés ?

Hubert de Milly et Pierre Salignon - AFD

Hubert de Milly et Pierre Salignon de l’Agence Française de Développement reviennent sur la complémentarité des prêts et des subventions dans l’aide publique au développement. Et insistent sur la nécessité de sanctuariser les subventions au bénéfice des Etats à faibles revenus, à l’heure où l’APD française baisse.  

Hubert de Milly  et Pierre Salignon sont respectivement  xpert de l’aide publique au développement  et chef de projets à la division santé et protection sociale à l’Agence Française de Développement. 

Le Royaume-Uni a décidé, depuis près d’une dizaine d’années, d’augmenter de façon très volontariste son APD. En 2013, elle dépasse 0,7% de son RNB (quasi 18 milliards de dollars en volume d’APD nette) [2] , respectant l’objectif historique que s’est engagée à atteindre, sans le faire, la majorité des pays membres du CAD (dont la France). Une première pour un pays du G7, résultat d’un consensus politique national quasiment sans faille, avec une allocation géographique ciblée, une influence internationale reconnue, et un dispositif de réponse aux crises sans égal. Le gouvernement de sa majesté se place au deuxième rang des pays donateurs du CAD, juste derrière les Etats-Unis (31,55 milliards de dollars).

Le Royaume-Uni, bailleur exemplaire du développement

Le DFID, Département du Développement International du gouvernement britannique, gère l’action bilatérale comme multilatérale, et représente 90 % de l’APD anglaise (contre 30% de l’APD française pour l’Agence Française de Développement). Les 10% restants sont réalisés par la CDC, qui fait des prises de participation, et par le British Council. Dans tout ce dispositif, pas de prêts, ni de coûts liés à l’accueil des réfugiés, ni d’écolage, ni de remise de dette. Un outil de pilotage assez cohérent et efficace.

Vers une petite « révolution » de la politique de développement outre-manche ?

Malgré un satisfecit général, un rapport récent du parlement britannique envisage sérieusement de réformer d’ici 2030 la politique britannique d’aide au développement. Car l’effort budgétaire actuel n’est pas facile à maintenir, les conditions économiques en Angleterre n’étant pas plus réjouissantes qu’en France. D’où l’option consistant à introduire un peu de prêts, tout en poursuivant pour l’essentiel la politique actuelle privilégiant les subventions. A n’en pas douter ce serait un changement de cap, l’aide britannique n’ayant pas émis de prêt d’APD depuis plus de 20 ans.

Pour les rapporteurs du Parlement britannique, « l’aide au développement sous forme de dons est très limitée et précieuse… et il devient de plus en plus difficile de délivrer de l’aide sous forme de dons dans les pays à revenu intermédiaire ». Une approche différenciée suivant les capacités des Etats est donc envisagée… « Nous croyons que DFID devrait développer sa capacité à distribuer l’aide sous forme de prêts concessionnels ou non concessionnels, de sa propre initiative ou en créant un banque de développement anglaise ». S’il est rappelé l’importance des subventions en faveur des Etats les plus fragiles, le rapport va plus loin en envisageant, sous certaines conditions, des prêts dans les pays à faibles revenus… « Il existe des circonstances dans lesquelles les prêts financiers seront appropriés aux pays à faible revenu, par exemple pour financer des infrastructures telles que des stations d’électricité, même si il convient d’être attentif à ne pas régénérer une dette insoutenable dans les pays à faible revenu ». Les rapporteurs précisent : « nous croyons que les dons devraient continuer à être utilisés pour financer l’accès aux services de base dans les pays à faible revenu, tels que la santé, l’éducation, l’eau et l’hygiène, et pour préserver les biens publics mondiaux qui ne peuvent être financés autrement ».

La réforme suggérée est loin d’être validée. La Secrétaire d’Etat britannique est d’abord restée prudente : « nous n’avons aucun plan pour faire des prêts concessionnels directs et sur une base bilatérale à des gouvernements. Une option serait de travailler en lien avec des agences multilatérales ». Elle aurait depuis écarté tout simplement l’hypothèse d’un changement de politique. Mais l’affaire a reçu beaucoup de publicité et a sans doute préparé le terrain pour la suite…

Concilier prêts et subventions dans les pays émergents et les moins avancés

Les évolutions envisagées par le parlement britannique rejoignent, il faut le noter, ce que ce que professe l’AFD depuis longtemps. Prêts et subventions sont complémentaires et ne doivent pas être opposés. Il reste que les positions de départ entre AFD et DFID sont diamétralement opposées. L’AFD ne met plus en œuvre que quelques centaines de millions d’euros de subventions, ce qui n’est presque rien à l’échelle de l’APD. Elle réalise l’essentiel de son activité sur prêts, ce qui l’oriente en majorité vers les pays à revenu intermédiaire qui acceptent ses produits. A l’inverse, le volume de subventions mobilisables par le DFID, sans comparaison avec celui mobilisé par la France, lui permet d’intervenir dans les pays fragiles ou à faible revenu reflétant ses choix diplomatiques, mais aussi économiques le cas échéant. Le problème du Royaume Uni, paradoxalement, c’est que certains pays de sa zone prioritaire (Asie du Sud, Afrique de l’Est et anglophone), notamment l’Inde, se sont désormais qualifiés pour rejoindre la classification des Pays à Revenu Intermédiaire. La subvention n’y est donc plus le meilleur outil pour y intervenir.

A supposer que la subvention soit toujours le principal instrument d’aide aux pays à faible revenu, il faut rappeler en matière d’APD que si les Pays les Moins Avancés bénéficient essentiellement de subventions, c’est parce que, depuis la fin des années 1970, on considère qu’ils ne remplissent généralement pas les conditions de gouvernance suffisantes pour transformer la rentabilité économique des investissements en revenu fiscal, permettant de les rembourser. Et ces pays qui sont « sous perfusion » de l’aide internationale se sont paradoxalement retrouvés coupés des ressources du marché des capitaux, ou avec un accès aux ressources les plus chères. Une double peine qui ne dit pas son nom.

La part globale des prêts dans l’APD mondiale tourne désormais autour de 15% de l’APD brute (elle a fortement baissé depuis les débuts de l’aide), et la part des PMA dans les prêts d’APD est extrêmement faible. Trop selon certains observateurs, qui pensent qu’il faudrait augmenter les possibilités d’emprunt pour investir notamment dans les infrastructures, négligées depuis les années 1990 au profit des secteurs sociaux (qui correspondent mieux à l’usage exclusif de subventions). Le modèle de l’aide axé sur le binôme dons / secteurs sociaux touche sans doute ses limites. Non seulement les Pays à Faible Revenu ont besoin d’infrastructures et celles-ci ne pourront sans doute se faire que sur prêts. De plus, les secteurs sociaux eux-mêmes sont potentiellement les plus rentables économiquement et pourraient également, dans certains cas, être financés sur prêts, pour autant que les maturités et les différés soient adaptés ; et que les conditions de gouvernance le permettent.

Sanctuariser les dons

Le débat lancé par le parlement britannique résonne en écho des discussions récentes en France en matière d’APD. Comment réduire les déficits publics, soutenir la croissance économique, tout en continuant à lutter contre la pauvreté ? Comment préserver les capacités d’action de la France dans les Etats les plus fragiles ? Comment penser rester influents, en particulier en Afrique Subsaharienne, sans sanctuariser un volume important de subventions mobilisables dans les secteurs sociaux, et pour renforcer les capacités et la bonne gouvernance des Etats et des acteurs des sociétés civiles confrontés à des chocs multiples et répétés (conflits, crise économique, catastrophes…) ? Comment s’assurer aussi que l’action politique, sous couvert de diplomatie économique, ne privilégie pas seulement les investissements sous forme de prêts dans les pays émergents, au détriment du soutien financier apporté aux pays les plus faibles ? C’est dans le contexte actuel d’économies généralisées et d’explosion des inégalités une des inquiétudes fortes exprimée notamment par les représentants des ONG françaises, face à la réduction de l’APD et des subventions mobilisables en faveur des pays les plus pauvres.

Si le développement rapide des pays émergents comporte des opportunités certaines pour soutenir une croissance verte, durable et solidaire, sous forme de prêts concessionnels ou pas, souverains ou non souverains…, il conviendrait aussi, malgré les tentations du repli sur nos frontières, d’assumer une approche plus équilibrée, sanctuarisant les subventions au bénéfice des Etats à faibles revenus. Faute d’autres marges de manœuvre, cela signifie certainement d’assouplir en France le fléchage majoritaire actuel des dons vers le fonds mondial de lutte contre le VIH, le paludisme et la tuberculose (plus d’un milliard d’euros sur 3 ans). Car sans nier les résultats obtenus et les traitements mis à disposition des malades (ce combat n’est pas totalement gagné), il serait bon de retrouver un peu de flexibilité financière sur d’autres questions de développement, dans les Pays à Faible Revenu en particulier.

En France, l’objectif toujours non respecté de mobilisation de 0,7% du RNB en faveur de l’APD risque de le rester longtemps (le gap est de l’ordre de 6 milliards de dollars environ). En raison des contraintes budgétaires, l’enveloppe des subventions allouées au « Programme 209 : Solidarité à l’égard des pays en développement» se contracte fortement.

Pourtant, c’est justement parce qu’il y a crise qu’il conviendrait d’être d’avantage solidaire, « ici et là-bas ». Comme le souligne Martin Hirsch, ancien membre de la commission Bachelet, « n’oublions jamais que la pauvreté dans nos pays est étroitement liée à la manière dont se traite la pauvreté des pays pauvres. Il ne s’agit pas de choisir entre deux priorités ici ou là-bas, mais de prendre à bras-le-corps un seul et même sujet ! ». Sans oublier que la solidarité comme l’ouverture sur le monde, « c’est aussi bon pour la croissance » [3].

 Renforcer les coopérations financières entre bailleurs du développement

C’est pourquoi, au-delà de l’espoir d’une solidarité assumée en période de crise et bénéfique pour l’influence diplomatique et économique française, il est bon de remettre en cause régulièrement les outils et les manières de faire. A n’en pas douter,  une meilleure coordination entre bailleurs, notamment dans les Etats les plus fragiles, et des alliances stratégiques entre l’AFD et le DFID, ou l’AFD et d’autres bailleurs, sont nécessaires. Mais on peut sans doute aller plus loin encore, d’une part en termes d’association entre prêts et subventions (suivant les forces et les faiblesses de chacun), et d’autre part en termes d’utilisation de certains types de prêts dans des secteurs et des pays où depuis quelques décennies seule la subvention est jugée utilisable.

>>Tribune initialement publiée sur le blog “ Idées pour le développement de l’AFD.