Van Rompuy sera « un facilitateur de décision »

Dans une interview accordée à EURACTIV.fr, le directeur des études de la Fondation Robert Schuman analyse les nominations d’Herman Van Rompuy et de Catherine Ashton aux postes clés créés par le traité de Lisbonne.

Le choix des chefs d’État et de gouvernement pour la présidence stable de l’UE s’est tourné vers une personnalité politique peu connue du grand public et moins leader que coordonnateur. Est-ce, selon vous, révélateur d’une volonté des États membres de conserver le pouvoir ou simplement une application à la lettre du traité de Lisbonne ?

Beaucoup d’observateurs considèrent que le choix d’une personnalité moins charismatique qu’une personnalité comme Tony Blair traduit une volonté de la part des grands États de vouloir garder la main en désignant une personnalité qui n’est pas susceptible de leur faire trop d’ombre. On peut raisonnablement penser qu’ils n’ont pas tort. 

Par ailleurs, il est toujours très utile de revenir à la lettre du traité. Or, celui précise que le président du Conseil européen va « présider et animer les travaux du Conseil », « assurer la préparation et la continuité des travaux du Conseil » – le mot continuité est important – et « œuvrer pour faciliter la cohésion et le consensus au sein du Conseil européen ». L’exigence d’un profil capable de faciliter le compromis et de rapprocher les lignes entre les États est au cœur de ce que l’on cherche. 

Les personnalités charismatiques peuvent être plus clivantes que consensuelles. Or, le fonctionnement même de l’Union suppose une culture du compromis négocié – entre 27 États ! – et par là même le premier titulaire du poste de Président du Conseil européen devra être un « facilitateur de consensus », capable de rapprocher les lignes entre les chefs d’État et de gouvernement.

A cet égard, le choix de Herman Van Rompuy semble correspondre à un tel critère. Il présente les caractéristiques correspondant au profil souhaité par certains « grands » pays membres de l’UE, notamment la France et – surtout – l’Allemagne  : conservateur (chrétien-démocrate). Et il vient d’un « petit » pays, mais en même temps un pays fondateur situé dans le cœur historique de la construction européenne, et plus encore de l’ « Europe carolingienne ».

Le président choisi penchera donc en effet plutôt du côté du modèle du « président chairman » que du « président leader », c’est-à-dire un président chargé de rapprocher les points de vue, de faciliter la cohésion et de favoriser l’émergence des consensus. Son rôle se limitera à l’influence ; ce sera un « facilitateur de décision » qui devra œuvrer en faveur d’une bonne coopération inter-institutionnelle, notamment lors de la préparation des sommets européens.

Choisir une personnalité politique plus connue, dotée d’une envergure politique différente, aurait-il été un bon moyen de donner ce visage à l’Europe maintes fois évoqué ? 

Effectivement on attend que ce président stable du Conseil européen donne un visage à l’Europe, qu’il puisse la représenter. Pour jouer ce rôle, une personnalité charismatique se serait peut-être mieux prêtée par nature à ce type de fonction et d’incarnation politique, qui sont essentielles en démocratie. 

Mais le mode même de désignation et la nature même de l’UE obligent à satisfaire tout le monde. C’est une tâche difficile et d’autant plus à 27. Ceci ne veut pas dire que la personnalité choisie, même si elle est moins charismatique que ce qui avait pu être envisagé dans certains pays à l’origine, ne se révèle pas être tout à fait capable de donner ce visage dont on a tant besoin et de fournir une représentation au citoyen de l’Europe.

On ne peut pas dire que la légitimité de Jacques Delors reposait sur son charisme quand il a été nommé président de la Commission. Et pourtant, il a été à l’origine de très grandes initiatives politiques et est sans doute l’une des figures qui incarne le mieux l’Europe. Sans faire de wishful thinking, évitons de trop noircir le tableau et d’insulter l’avenir… 

Cette décision augure-t-elle d’une Europe plus que jamais gouverné par la méthode intergouvernementale ?

Beaucoup d’observateurs dans certains États membres, notamment les « petits », ont pu dire que la création de ce poste, réclamée par certains grands États pendant la Convention, pouvait nuire ou affecter l’équilibre entre la logique d’intégration communautaire d’un côté et de coopération intergouvernementale de l’autre, en accordant plus de pouvoirs aux États, et notamment aux « grands » États.

Certes donner un président stable à cette réunion des chefs d’État et de gouvernement n’est pas complètement anodin du point de vue du rôle que peuvent jouer les États mais c’est la reconnaissance d’un fait politique incontournable  : aujourd’hui, le Conseil européen est l’instance stratégique de l’UE. C’est lui qui définit sa feuille de route politique. Comme, par exemple, sur les questions relatives à la lutte contre le changement climatique …

C’est aussi la reconnaissance du fait que le leadership politique se trouve aujourd’hui plutôt dans les États (à tout le moins dans certains d’entre eux) qu’au sein de la Commission européenne !

En même temps, le fait que le traité de Lisbonne prévoit que le Parlement européen doive investir le président de la Commission est de nature à renforcer la légitimité démocratique de celui-ci. A cet égard, le traité de Lisbonne constitue aujourd’hui un point d’équilibre entre les tendances intergouvernementales, qui sont fortes aujourd’hui, et celles allant dans le sens d’une politisation de la Commission.

Reste à trancher la situation de la Commission européenne…

Oui. Elle est dans une situation ambivalente qui la place au milieu du gué. La Commission est toujours considérée par certains comme une organisation de mission qui vise à incarner l’intérêt général européen ; mais, d’un autre côté, il s’agit d’une institution qui se politise de manière croissante depuis une dizaine d’années et peut-être présidée par quelqu’un, qui bénéficiera d’une légitimité politique plus forte, dès lors qu’il sera investi par le Parlement européen sur la base de la majorité issue des urnes, après les élections européennes.

Au-delà du traité de Lisbonne, on constate facilement que cette évolution vers l’intergouvernemental s’est accrue ces dernières années pour des raisons qui sont loin d’être uniquement institutionnelles. Depuis un peu plus de dix ans, grosso modo à partir de l’arrivée au pouvoir de Gerhard Schröder en Allemagne, les élites politiques en Europe, notamment dans les pays d’Europe occidentale sont des personnalités qui, pour la première fois, n’ont pas connues, ni de près ni de loin, la seconde guerre mondiale. Pour ces dirigeants, le communautaire est peut-être moins important que cela ne pouvait l’être pour leurs aînés, il y a encore 15 ans.

Quelle sera la légitimité démocratique de ce président désigné en l’absence totale de transparence, les candidats ne s’étant même pas tous lancés officiellement dans la course ?

Le président du Conseil européen est élu par un collège électoral restreint, composé des seuls chefs d’État ou de gouvernement. On le voit, cette procédure a un impact sur la nature de la nomination à ce poste, en termes de déficit de transparence notamment.

Dans ce cas précis, que veut dire la transparence ? La moindre des choses aurait été d’avoir des déclarations de candidature. Ce qui n’a pas été le cas, à l’exception de Jean-Claude Juncker, de Vaira Vike-Freiberga et de Toomas Hendrik Ilves, le président d’Estonie.

Pourquoi ne pas avoir organisé une délibération du Conseil européen filmé ou/et un système d’auditions par les chefs d’État et de gouvernement qui aurait permis aux candidats d’exposer leur parcours, ce qui les a conduit à postuler et à se présenter, leur vision de l’Europe, leur conception de leur mission…J’espère que dans deux ans et demi on aura tiré les leçons du flou qui entoure la procédure et de l’image donnée aux opinions publiques européennes.

Par ailleurs, et sans aller jusqu’à une élection par les citoyens au suffrage universel direct dans un premier temps, on aurait pu concevoir un collège électoral plus large réunissant des membres du Parlement européen et des Parlements nationaux. Néanmoins, la question se posera toutefois inévitablement de la réforme du mode d’élection d’un président du Conseil européen censé représenter l’Union auprès des citoyens et dans le monde. Peut-être l’Union connaîtra-t-elle aussi son « tournant de 1962 » (en référence à l’élection du président de la République française au suffrage universel direct).

La nomination du Haut représentant pour les Affaires étrangères va-t-elle enfin donner ce numéro de téléphone à l’Europe qu’Henri Kissinger appelait de ses vœux ?

Un numéro de téléphone, l’Europe en avait un. Le traité d’Amsterdam a créé un Haut représentant (Javier Solana). Certes, il partageait ses fonctions notamment avec la commissaire aux relations extérieures (Benita Ferrero-Waldner). Le nouveau Haut représentant, poste dont sera désormais titulaire Catherine Ashton (actuelle commissaire au commerce), portera les deux casquettes et deviendra vice-président de la Commission. C’est une réforme importante car elle est de nature à supprimer les rivalités qui pouvaient exister entre ces deux fonctions.

Mais il y aura d’autres rivalités ?

Il est toujours facile de pointer ce qui ne va pas. Il y aura forcément des risques de cacophonie, qui ne sont pas à écarter au sein des institutions européennes réformées elles-mêmes. La représentation extérieure continuera d’être partagée entre plusieurs acteurs, même si ce sera dans une moindre mesure. Et à cet égard le traité comporte encore des zones d’ombre. Mais on peut réfléchir à la manière de surmonter cette possible cacophonie. Aujourd’hui on dit qu’il y aura une concurrence entre le président du Conseil européen, le président de la Commission et le Haut représentant.

Or, on peut facilement imaginer que lors des sommets internationaux, l’Union européenne soit représentée par le président du Conseil européen qui s’exprime sur les sujets politiques qui concernent directement les chefs d’État et de gouvernement. Dans le même temps le président de la Commission pourrait évoquer les sujets communautaires. Quant au Haut représentant, il jouera son rôle lors des rencontres ministérielles avec les ministres des Affaires étrangères des pays tiers.

Le Haut représentant, qui fusionnera les fonctions déjà existantes devrait constituer un gain en termes de cohérence malgré tout. Naturellement, il y aura toujours un risque de fractionnement de la représentation de l’UE mais c’est aussi parce qu’il y a 27 États susceptibles de défendre des positions divergentes, surtout en matière diplomatique et militaire. De ce point de vue, l’un des rôles importants qu’aura à jouer le Haut représentant sera de favoriser le compromis, au moins entre les « grandes » capitales nationales, susceptible d’ouvrir la voie à un consensus au niveau de l’Union.