Indépendance de la Catalogne, un casse-tête juridique pour Bruxelles

En 2016, l'image de l'UE s'est légèrement améliorée dans l'esprit des Français. [TPCOM/Flickr]

La Commission a publié deux textes différents sur la question de son attitude en cas de déclaration d’indépendance de la Catalogne. Cette dernière, si elle a lieu, sera un véritable défi juridique.

La question catalane commence à faire perdre la tête à la Commission européenne. Cette dernière avait publié, mardi 22 septembre, une réponse à une question vieille de deux mois d’un député européen conservateur espagnol Santiago Fixas.

Ce dernier posait une question simple, mais qui, à cinq jours de l’élection régionale catalane occupe tous les esprits : en cas de déclaration unilatérale d’indépendance du parlement catalan, que fera Bruxelles ?

Une réponse en espagnol très favorable aux unionistes

La réponse publiée par le quotidien El Mundo avait toutes les raisons de satisfaire le député du Parti populaire, farouchement unioniste. Certes, dans un premier paragraphe, la Commission expliquait qu’elle ne pouvait pas « exprimer d’opinion sur les questions d’organisation interne en relation avec les dispositions constitutionnelles d’un Etat membre. » Bref, Bruxelles bottait en touche. Mais il y avait deux autres paragraphes, bien moins neutres.

Dans le deuxième, la Commission indique qu’elle « respectera les fonctions essentielles de l’Etat, spécialement celles qui ont pour objet de garantir son intégrité territoriale. » Le troisième, particulièrement, était très clair : « la détermination du territoire d’un Etat membre est uniquement établi par le droit constitutionnel national et non par une décision d’un parlement autonome contraire à la constitution de cet Etat. » Cette fois, Bruxelles était on ne peut plus clair : elle rejetait d’avance toute décision du parlement catalan qui serait contraire à la constitution espagnole. Or, cette constitution, dans son article 2, interdit explicitement toute sécession d’une région.

Ce dernier paragraphe était donc une victoire éclatante pour le camp unioniste qui pouvait ainsi, affirmer clairement que tout vote en faveur de l’indépendance provoquerait une exclusion de l’UE. C’était une pierre dans le jardin des indépendantistes qui, eux, estiment que cette exclusion n’est pas automatique et qu’il faudra nécessairement ouvrir des négociations avec Madrid et Bruxelles sur la place future d’une Catalogne indépendante. Il n’y a cependant là rien d’étonnant, car la porte-parole de la Commission avait confirmé cette version quelques jours auparavant.

L’existence d’une autre version en anglais, « approuvée »

Le problème, c’est que, sur le site du Parlement, certains ont remarqué que la version anglaise ne correspondait pas à la version espagnole et ne comportait en réalité que le premier paragraphe et un renvoi à une lettre précédente. Voilà qui change tout, car elle place la Commission dans une position beaucoup plus neutre à 5 jours d’un vote important.

Citée par le journal conservateur madrilène El Mundo, une des porte-parole de la Commission affirme que le président de la Commission, Jean-Claude Juncker, a indiqué que « la version en anglais est celle que le président approuve. » Quant au texte en espagnol, « il ne reflète pas ce que la présidence a approuvé. » la Commission diligente une enquête sur cette étonnante erreur. El Mundo émet plusieurs hypothèses. La première : ce texte espagnol est en réalité une première version jugée excessive, et finalement écartée, qui a été mise en ligne par mégarde. La seconde : il y a eu une « manipulation délibérée. »

La position ambiguë de la Commission

Selon El Mundo, la Commission réaffirme néanmoins son point de vue affirmée par le porte-parole Margaritis Schinas : si un pays se déclare indépendant, alors il sort des traités. Mais alors, pourquoi les deux derniers paragraphes du texte espagnol ne « représentent pas ce que la présidence a approuvé » ? Sans doute parce que ces éléments concernent les dispositions « internes » à l’Etat espagnol. Mais, en réalité, il s’agit bien de la même réalité : il n’y est pas question de la place de la Catalogne dans l’UE, mais du processus même de sécession. Autrement dit, d’un processus « interne » à l’Espagne.

La nuance est cependant subtile, car exclure la Catalogne de l’UE en cas d’indépendance revient à plaquer l’ordre européen sur l’ordre constitutionnel espagnol. Si la constitution espagnole est violée et que, partant, la Catalogne est exclue de l’UE, ce sera bien parce que Bruxelles jugera que, le maintien dans l’UE est lié au respect de la constitution d’un de ses Etats membres. D’où la logique des deux derniers paragraphes supprimés.

Le processus constitutionnel espagnol

Qu’en est-il en droit de ce débat qui, si les listes indépendantistes sont majoritaires dimanche 27 septembre en Catalogne, deviendra peut-être une question brûlante pour toute l’Europe ? Comme on l’a vu, toute déclaration d’indépendance est une rupture avec l’ordre constitutionnel espagnol. L’article 2 précise que « La Constitution est fondée sur l’unité indissoluble de la nation espagnole, patrie commune et indivisible de tous les Espagnols. Elle reconnaît et garantit le droit à l’autonomie des nationalités et des régions qui la composent et la solidarité entre elles. » Dans ce cadre, même la déclaration de « souveraineté » qui pourrait être le premier acte des indépendantistes ne serait pas conforme à cet article. Pas davantage que la création de « structures étatiques. »

Ceci devrait donner la possibilité au gouvernement espagnol d’appliquer l’article 155 de la constitution. Ce dernier autorise le gouvernement espagnol à « mettre en demeure » une communauté autonome (ou région) qui ne « respecte pas l’ordre constitutionnel. » Et, poursuit le texte constitutionnel, «dans le cas où il n’en serait pas tenu compte, avec l’accord de la majorité absolue du Sénat, peut prendre les mesures nécessaires pour obliger cette communauté à l’exécution forcée de ses obligations. »

On voit que, dans le cadre espagnol, le nouveau gouvernement de Barcelone peut être « forcé » à demeurer dans le cadre espagnol. Tout est donc dans ce terme flou de « forcer. » Et c’est ici que se pose le problème européen. Les indépendantistes estiment que l’Union européenne ne laissera pas la situation se dégrader jusqu’à ce point. Mais, comme le précise la Commission, une intervention directe dans ce qui n’est alors qu’une querelle interne à un Etat membre n’est pas possible. Il faudra alors compter plutôt sur des initiatives individuelles de certains Etats de médiation. Mais comment le gouvernement espagnol pourrait accepter une médiation sur une situation intérieure qu’il a, grâce à l’article 155, les moyens légaux de régler.

Vers une déclaration unilatérale d’indépendance ?

Inévitablement, la question de la rupture définitivement avec l’ordre constitutionnel va se poser à une éventuelle majorité catalane. Et donc celle de la déclaration unilatérale d’indépendance. Et cette rupture illégale, mais validée par le parlement régional démocratiquement élu, posera alors un vrai problème à l’Union européenne. Là encore, l’espoir des indépendantistes est que, devant cette situation, Bruxelles invitera, pour empêcher la situation de dégénérer, les deux parties autour d’une table pour négocier les conditions de la séparation. Et que les autorités catalanes en profiteront pour obtenir le maintien du nouvel Etat dans l’UE. Mais, la réalité, c’est que le droit européen ne prévoit rien en cas de sécession, qu’elle soit ou non unilatérale. Voici un an, la question s’était déjà posée avec l’Ecosse.

La position européenne officielle

La position que semble défendre aujourd’hui la Commission est celle que l’Etat membre de l’UE est l’Espagne. Et que le droit de l’UE ne s’applique que sur le territoire de l’UE. Si un nouvel Etat se créée hors de l’Espagne, alors il n’est pas membre de l’UE et doit donc procéder, pour entrer dans l’UE aux procédures normales d’admission. Cette vision pose cependant beaucoup de problèmes, outre le fait qu’il risque d’être contesté par les nouvelles autorités catalanes. La Catalogne étant membre de l’UE tant qu’elle reste dans l’Espagne, elle est intégrée à plusieurs niveaux (économique, juridique, politique) dans l’UE. En cas d’exclusion de fait, y aura-t-il une annulation pure et simple de l’ensemble des traités qui, aujourd’hui, régissent les liens entre le territoire catalan et le reste de l’UE ? Y aura-t-il un rétablissement des contrôles aux frontières, l’exclusion des fonctionnaires catalans de l’UE ou des députés catalans au parlement européen, pour ne parler que des éléments les plus visibles ?

La convention de Vienne de 1978

Les juristes favorables à l’indépendance, comme Antoni Abat i Ninet, professeur à Stanford, soulignent cependant que cette vision est fragile. D’abord parce que, selon l’article 34 de la convention de Vienne de 1978 (non ratifiée par l’Espagne), les Etats successeurs d’un Etat avec continuité territoriale, continuent d’être tenus par les traités ratifiés par l’Etat d’où ils sont issus, sauf si ce traité prévoit une disposition différente ou qu’ils en conviennent différemment. Selon Antoni Abat i Ninet, chaque traité s’appliquant à l’Espagne devra faire l’objet d’une analyse, mais dans le cas européen, rien ne permet de dire que la Catalogne sera exclue de l’UE, selon lui. Certes, l’Espagne peut prétendre ne pas reconnaître cette convention, mais, ici, c’est l’UE qui est aussi concernée.

La question de la citoyenneté européenne

D’autant que les Catalans, étant aujourd’hui de nationalité espagnole, sont citoyens de l’UE et bénéficient des droits fondamentaux attachés par une charte à cette citoyenneté. Or, ces droits, selon le professeur de droit catalan, sont inaliénables. Il ne serait alors pas possible, ainsi, par exemple, de suspendre la liberté de circulation au sein de l’UE d’un Catalan qui a été citoyen espagnol. Dans ce cas, l’exclusion du territoire catalan de l’UE paraît difficile. D’autant que, selon l’article 11 de la constitution espagnole, « nul Espagnol d’origine ne peut être privé de sa nationalité. » Bref, en cas de vide juridique, les Catalans pourraient se prévaloir de leur nationalité espagnole pour bénéficier des avantages de la citoyenneté européenne puisque tout citoyen d’un Etat membre est citoyen européen. Autrement dit, on entre dans un véritable trou noir juridique puisque ces citoyens européens seront sur un territoire qui ne serait plus réputé territoire de l’UE, donc en théorie non concernés par le droit de l’UE.

La négociation sera incontournable

C’est donc un véritable casse-tête que la maladresse de la Commission révèle au grand jour. Les sécessions d’Etats sont cependant des faits assez courants. Depuis 25 ans, l’Europe en a connu beaucoup (éclatement de l’URSS et de la Yougoslavie, fin de la Tchécoslovaquie, sécession du Kosovo, du Monténégro ou de la Crimée). Chacun de ses événements ont connu une issue juridique particulière. Dans le cas de l’URSS, on a même eu deux voies : celle des Etats qui sont entrés dans un ensemble de transition, la CEI, et celle de ceux qui ont coupé les ponts sans se reconnaître Etat successeur de l’URSS (pays baltes et Georgie). Dans tous ces cas, la sécession était impossible légalement. Il a fallu trouver des réponses ad hoc.

Dans le cas ukrainien, l’Europe a choisi de ne pas reconnaître un état de fait. Cette solution semble inapplicable au sein de l’UE. L’appartenance de la région espagnole à l’UE doit être une protection pour chaque Catalan – indépendantiste ou non – et une garantie que la situation n’en viendra pas à menacer la stabilité de leur région et leurs droits. La priorité est donc de trouver une solution acceptable par tous qui passera inévitablement par la négociation. La Commission devra sans doute abandonner, en cas de double majorité indépendantiste (des sièges et des voix), la position inconfortable où elle se trouve aujourd’hui. L’ennui, c’est que, le gouvernement de Madrid sait que, s’il négocie, il accepte un processus inconstitutionnel, tandis que les Catalans pourront se prévaloir d’une légitimité supérieure à tout, celle de la démocratie. Et c’est pourquoi, dans les institutions européennes, on espère tant que le statu quo ante perdurera.

Cet article a été initialement publié sur La Tribune.