L’UE fait l’impasse sur la forêt dans sa politique climatique

Sherbrooke forest

Forêt de Sherbrooke, Australie. [r reeve/Flickr]

Faut-il comptabiliser, ou non, le CO2 capté par les arbres ? Le débat fait l’objet d’une négociation délicate au sein des pays de l’UE. Il risque de remettre en cause le rôle d’avant-garde dont se targue l’UE sur le climat.

La Commission européenne a discrètement lancé une consultation publique sur l’intégration de l’agriculture, de la foresterie et de l’utilisation des terres à sa politique énergétique et climatique pour 2030.

Passée inaperçu, le texte est plus importante qu’il n’y paraît. Les forêts européennes absorbent et stockent environ 10 % des émissions de carbone de l’UE, et leur contribution positive est considérée comme essentielle pour les prochains efforts de réduction des émissions en Europe et dans le monde.

En octobre 2014, les dirigeants européens ont préparé le terrain à un véritable affrontement entre les États en signant une promesse de réduction des émissions de carbone d’au moins 40 % d’ici 2030, par rapport aux niveaux de 1990.

Un objectif corsé par le fait qu’il inclut, pour la première fois, les émissions issues de l’utilisation des terres, des changements d’affectation des terres et de la foresterie, également connues sous l’acronyme UTCATF (LULUCF en anglais).

La promesse européenne, pour l’instant la plus ambitieuse du monde, sera présentée lors de la conférence des Nations unies sur le climat, la COP21, qui se déroulera à Paris en décembre prochain.

Des gagnants et des perdants

Mais à mesure que la conférence de décembre se rapproche, l’UTCATF est en train de devenir une épine dans le pied des négociateurs européens.

La manière dont la conférence de Paris règle la question des forêts et de l’utilisation des terres aura des conséquences extrêmement importantes, puisque le secteur absorbe le dioxyde de carbone de l’atmosphère, mais qu’il émet également des émissions, via la déforestation, l’élevage et l’utilisation d’engrais.

La façon dont ces émissions sont comptabilisées engendrera inévitablement des gagnants et des perdants, selon Carbon Market Watch, un lobby de l’environnement qui se bat pour des mesures de protection du climat justes et efficaces.

« Si l’UTCATF est intégrée aux contributions nationales sans que l’objectif global soit augmenté, les crédits de compensation des forêts permettront à d’autres industries de polluer puisque les forêts absorberont 5 % des émissions », explique Eva Filzmoser, directrice de Carbon Market Watch.

En conséquent, « l’impact réel des efforts de l’UE ne sera plus que de 35 % », une diminution bien en deçà de l’objectif le plus ambitieux du monde, explique-t-elle.

Une telle différence dans la comptabilisation des émissions sera sans aucun doute utilisée par les pays en développement pour pousser les Européens à réduire leurs émissions de plus de 40 % lors de la conférence de Paris.

L’UE a déjà adopté des règles de comptabilisation du carbone, en 2013. L’intégration d’une dimension mondiale à ces règles aurait cependant des conséquences énormes pour des pays abritant de grandes zones de forêts ou de terres cultivées, comme la Russie ou le Brésil.

Une décision européenne reportée à 2016

Au niveau européen, la Commission a préféré opter pour la prudence en attendant avant de prendre une décision. Anna-Kaisa Itkonen, la porte-parole de la Commission sur le changement climatique et l’énergie, a expliqué qu’il n’y aurait pas de décision européenne sur l’UTCATF avant les résultats de la conférence de Paris.

« La Commission entend présenter une proposition dans la première moitié de l’année 2016, a-t-elle expliqué à EURACTIV. Cela devrait donner « assez de temps [à l’exécutif] pour consulter les parties prenantes au sujet de cette initiative importante ».

Pour Eva Filzmoser, l’UE ne fait que reporter une discussion probablement décisive qui devra bien avoir lieu, à un moment ou à un autre.

« Dans l’UE, il n’existe pas d’accord sur la manière de réduire les émissions dans ces secteurs et certaines options risquées sont toujours sur la table », explique la directrice de Carbon Market Watch à EURACTIV. Certaines signifient par exemple que « pour continuer à polluer, il suffira à l’industrie agricole de planter un arbre, qui sera peut-être brûlé ou coupé plus tard, au lieu d’améliorer l’utilisation des engrais ou de rendre plus efficace sa chaîne de production », souligne-t-elle.

Dans son document de consultation publique, l’exécutif européen admet les limites des systèmes en place et souligne un manque de règles communes au niveau mondial sur la collecte des données carbones des forêts et des sols.

« Avant d’assigner un objectif, il faut savoir compter », juge un diplomate européen . « Pour l’instant, au niveau de la CCNUCC [Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques], on en est juste à un engagement pour essayer d’affiner la comptabilisation des émissions. Avant de se poser la question de l’assignation d’un éventuel objectif de réduction à ce secteur. »

Comme le souligne ce diplomate, la difficulté est de trouver un moyen de comptabiliser le carbone qui soit pertinent pour des situations extrêmement diverses, comme les forêts brésiliennes, françaises ou finlandaises.

Il estime pourtant qu’il n’est pas urgent de réviser les règles européennes de comptabilisation du carbone. « « La réalité c’est qu’il n’y a pas besoin de rentrer aujourd’hui dans le détail de ce sujet parce que le secteur est inclu dans l’objectif de -40% de l’Union européenne », indique-t-il. Selon lui, il serait plus logique de reprendre cette discussion après la conférence de Paris.

Les failles du système

Pour les défenseurs de l’environnement, le problème n’est pas tant le timing de la proposition que la nécessité d’éviter que la promesse de réduction d’émissions de l’UE ne soit « diluée » par l’introduction d’échappatoires liées à la mesure du CO2.

Eva Filzmoser explique que la « possibilité d’utiliser les secteurs d’utilisation des terres comme absorbeurs d’émissions pour remplacer la réduction d’émissions dans d’autres secteurs, comme les transports ou le bâtiment [qui ne sont pas couverts par le système des quotas de CO2] est actuellement discutée ».

Ce système est très tentant pour les Européens, puisqu’il leur permettrait de continuer à polluer dans d’autres secteurs de leur économie, comme les industrie chimique, sidérurgique ou de l’électricité au charbon, en compensant simplement par des initiatives de gestion des forêts. Selon Eva Filzmoser, un tel système aurait des effets pervers, étant donné qu’il encouragerait les États de l’UE à surestimer leurs prévisions d’activités forestières afin de « cacher » des émissions dans d’autres secteurs.

« Si les prévisions forestières sont surestimées, les pays dépasseront leur objectif sans aucun effort supplémentaire », avertit-elle, appelant la Commission à clarifier les liens entre le secteur de l’UTCATF et les politiques climatiques générales de l’UE.

La Norvège, par exemple, a un secteur forestier immense et s’est déjà intégrée au régime européen de quotas d’émission pour les gaz à effet de serre. Heureusement, Oslo refuse de laisser ses forêts compenser les réductions d’émissions nationales, une option qui est toujours envisagée au niveau européen, s’indigne la directrice de Carbon Market Watch.

La Commission songe toutefois à éliminer cette faille de sa politique climatique. « La Commission pourrait se montrer bien plus ambitieuse en essayant de faciliter les discussions entre les États membres au sujet de ces puits forestiers. Elle ne le fait pourtant pas », regrette Eva Filzmoser.

L’industrie européenne du papier, qui dépend du secteur forestier, voit également un maillon manquant entre les politiques climatiques européennes et l’UTCATF.

« Ce qui semble manquer, c’est le lien entre les émissions et/ou absorptions de l’UTCATF et l’engagement général de l’UE à réduire ses émissions de CO2. En d’autres termes : comment tenir compte des effets positifs et négatifs du secteur de l’UTCATF dans l’effort climatique global de l’UE », note Bernard de Galembert, de la Confédération des industries européennes du papier.

Pour lui, les décideurs européens pourraient envisager de lier le secteur de l’UTCATF avec les quotas d’émissions, ou avec les décisions liées au partage des initiatives, qui déterminent les objectifs d’émissions dans les secteurs non couverts par le régime d’échange de droits d’émission, comme le transport, les bâtiments, l’agriculture et les déchets.

« Mais ce n’est pas un sujet à discuter lors de la COP », souligne-t-il, « c’est une question interne à l’UE et à ses États membres. »

Protéger l’UTCATF ?

Indirectement, la Commission semble reconnaitre que l’UTCATF pourrait déstabiliser la position générale de l’UE sur le changement climatique et diviser les 28 membres du bloc.

« En Suède et en Finlande, par exemple, la réduction nette engendrée par l’UTCATF équivaut à plus de la moitié des émissions totales dans d’autres secteurs. En Lettonie, elle représente le double des émissions des autres secteurs », indique la Commission dans l’analyse d’impact accompagnant les règles européennes de comptabilisation du carbone, adoptées en 2013.

La proportion de CO2 absorbée par l’UTCATF dépend de la taille du secteur forestier national et de la « couverture végétale » totale du pays, explique le document, qui souligne « l’importance de la prise en compte des particularités nationales dans l’évaluation du rôle du secteur dans les engagements climatiques ».

Les activistes écolos expliquent quant à eux que la comptabilisation du carbone n’est pas aussi problématique qu’il n’y parait.

« Je pense qu’une méthode de comptabilisation commune pourrait être établie sur une base scientifique », estime Hannah Mowat, qui s’occupe de campagnes pour les forêts et le climat chez Fern, un groupe de défense de l’environnement qui coordonne les activités des ONG liées aux forêts au niveau européen.

Elle souligne qu’il existe des précédents précédents à l’ONU, qui permettraient aux pays en développement de déclarer leurs émissions de manière moins précise. « Reste à voir si cette solution est politiquement possible », indique-t-elle à EURACTIV. « En fonction des règles de comptabilisation choisies, on peut favoriser certaines choses aux dépens d’autres, ce qui peut avoir un effet sur l’effort que devra fournir un pays afin d’atteindre ses objectifs. »

Au bout du compte, « il ne s’agit pas d’une question scientifique, mais politique », insiste-t-elle.

Étant donné que la foresterie et l’affectatiob des sols représentent le seul secteur contribuant à la fois à la réduction et à l’émission de CO2, l’UTCATF devrait faire l’objet d’un traitement particulier, avec des objectifs ad hoc qui encourageraient la réduction sans affecter des réductions ambitieuses dans d’autres secteurs, estime Hannah Mowat.

« Tout cela montre bien à quel point le secteur de l’UTCATF est utilisé comme monnaie d’échange, et nous prouve que nous devons être prudents quant aux mesures à mettre en place dans le secteur », conclut la spécialiste.

Contexte

La proposition de la Commission pour le 'Protocole de Paris' est basée sur un accord conclu entre les dirigeants européens en octobre 2014.

Elle prévoit un objectif contraignant de réduction des émissions pour 2030 d'au moins 40 % comparé à 1990. L'accord fait référence à un « objectif contraignant, applicable à l'ensemble de l’économie et couvrant tous les secteurs et toutes les sources d’émissions, y compris l’agriculture, la foresterie et autres utilisations des terres ».

La communication reconnait l'importance du « rôle du secteur de l’utilisation des terres en ce qui concerne la résilience sur le plan de la sécurité alimentaire », et qu'une « adaptation basée sur les écosystèmes peut réduire le risque d’inondation et d’érosion du sol et améliorer la qualité de l’eau et de l’air ».

La Commission envisagera des objectifs d'émission de gaz à effet de serre particuliers aux secteurs agricole et forestier une fois que la solidité et l'efficacité des systèmes de comptabilité auront été prouvées.

Prochaines étapes

  • 25 mars - 18 juin : Consultation publique sur l'intégration de l'agriculture, la foresterie et autre utilisation des terres à la politique énergétique et climatique pour 2030.
  • 30 novembre - 11 décembre : COP 21 à Paris.
  • Première moitié de 2016 : La Commission européenne présentera ses règles de comptabilité du carbone pour le secteur LULUCF.
  • 30 juin 2017 : Dernière limite pour la révision des règles de comptabilité de l'utilisation des terres et de la foresterie et pour la présentation d'une proposition si aucun accord n'est établi à l'ONU.

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