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04/12/2016

Notre-Dame-des-Landes: la consultation de tous les dangers

Climat & Environnement

Notre-Dame-des-Landes: la consultation de tous les dangers

Les militants qui s'opposent à la construction de l'aéroport n'ont pas l'intention d'abandonner la lutte.

[Non à l'aéroport Notre-Dame-des-Landes/Flickr]

Le Conseil national de la transition écologique a rejeté le projet d’ordonnance organisant la consultation des habitants de Loire-Atlantique- sur le projet d’aéroport de Notre-Dame-des-Landes. Une analyse de notre partenaire, le Journal de l’Environnement.

«Savoir exactement ce que veut la population.» Le 11 février 2016, François Hollande annonce qu’un«référendum local» sera organisé autour du projet d’aéroport à Notre-Dame-des-Landes. Objectif, un an après la mort de Rémi Fraisse à Sivens: sortir à tout prix de la nasse qu’est devenu le bocage nantais, sans donner l’impression de passer en force, et en réhabilitant au passage un dialogue environnemental sérieusement écorné.

Référendum inadapté

Le référendum local existe; son principe a été constitutionnalisé en 2003, mais sa mise en œuvre pourrait se révéler incompatible avec la situation qui prévaut à Notre-Dame-des-Landes: il s’agit d’un projet d’intérêt national, qui ne peut être arbitré par un vote local. Manuel Valls en a bien conscience qui va, très vite après le discours du président de la République, rectifier le tir en évoquant la tenue d’une «consultation locale». Mais le problème demeure le même: celle-ci ne peut porter, selon les textes, que «sur les décisions que les autorités de cette collectivité envisagent de prendre pour régler les affaires relevant de la compétence de celle-ci». Première difficulté. «Le gouvernement avait-il conscience du manque de ‘vernis juridique’ de son projet?», s’interroge à voix haute l’avocat en droit de l’environnement Carl Enckell.

Commission Richard

Qu’à cela ne tienne: le gouvernement décide de piocher dans les conclusions de la commission présidée par le sénateur Alain Richard sur la démocratie participative et le dialogue environnemental. En juin 2015, rappelle Sébastien Mabile, avocat en droit de l’environnement, cette commission avait conclu que «la loi aujourd’hui ne permet pas la consultation des électeurs [pour les] projets à fort impact environnemental, que sont des opérations d’infrastructure, de développement économique ou d’installation technique soumises à la décision finale de l’État». Pour y remédier, un projet d’ordonnance sur la démocratisation du dialogue environnemental avait été rédigé. Les membres du Conseil national de la transition écologique (CNTE) lui avaient accordé un accueil favorable lors d’un vote le 16 février dernier.

Projet d’intérêt national

Dans cette version provisoire, le nouvel article L.123-28 disposait que «les électeurs d’une aire territoriale déterminée peuvent être consultés sur la ou les décisions que l’État envisage de prendre sur une demande relevant de sa compétence. Sont exclus les projets d’intérêt national.» Las! Deuxième écueil: non seulement la création ou l’extension d’infrastructures de pistes d’aérodromes sont considérées comme des projets d’intérêt national, mais le projet de Notre-Dame-des-Landes a déjà donné lieu à une multitude d’autorisations, elles-mêmes contestées devant les tribunaux. Ce n’est en rien un projet «envisagé» par l’État: il est déjà bel et bien autorisé, rappelle Sébastien Mabile.

CNTE hostile

Le rétablissement du dialogue environnemental prend l’eau de toutes parts. Comment en sortir? Vers le 20 mars, le gouvernement reprend son bâton de pèlerin et transmet pour avis aux membres du Conseil national de la transition écologique (CNTE) un nouveau projet d’ordonnance «relative à la consultation locale sur un projet relevant de la compétence de l’État, ayant une incidence sur l’environnement». A charge pour le CNTE, 5 semaines après s’être prononcé en faveur du premier projet, de rendre un autre avis, ce jeudi 24 mars. L’opération, qui aurait pu n’être qu’une formalité, s’est transformée en un camouflet pour Manuel Valls: devant l’hostilité de tous les membres du CNTE –sur les bancs du Medef, de la FNSEA, comme de la CGT ou de FNE- Ségolène Royal n’a pas même pris le risque de mettre le texte au vote. «Le CNTE estime que le projet n’est pas satisfaisant en l’état et nécessité des travaux complémentaires», ont sobrement conclu les membres du CNTE.

Cette fois-ci, le texte était adossé à l’article 106 de la loi Macron du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques. Celui-ci autorise le gouvernement à créer par ordonnance «une procédure de consultation locale des électeurs d’une aire territoriale déterminée sur les décisions qu’une autorité de l’État envisage de prendre sur une demande relevant de sa compétence et tendant à l’autorisation d’un projet susceptible d’avoir une incidence sur l’environnement.»

Habilitation dévoyée

Une formulation qui soulève un troisième problème: la loi Macron autorise l’État à organiser une procédure de consultation locale des électeurs pour les projets «à venir» et non pour les projets déjà autorisés. Or le projet d’ordonnance précise que «la décision de consulter les électeurs pourra ainsi être prise tant que le processus décisionnel conduisant à la réalisation du projet ne sera pas achevé, c’est-à-dire tant que l’ensemble des décisions nécessaires à cet effet n’aura pas été adopté».Qu’en penser? «Le gouvernement est allé au-delà de l’habilitation que lui donnait la loi Macron»,confirme Sébastien Mabile.

Loire-Atlantique uniquement

Quatrième point de crispation: le périmètre retenu pour mener la consultation, à savoir celui «de la ou des enquêtes publiques réalisées ou prévues. Il est en effet cohérent (…) de se référer à l’aire de l’enquête publique, elle-même déterminée en tenant compte de l’étendue géographique des effets du projet sur l’environnement», précise la notice de l’ordonnance. En clair: la seule Loire-Atlantique, au grand dam d’un des plus fervents soutiens au nouvel aéroport, Bruno Retailleau. Vendéen, le président du conseil régional des Pays de Loire est ainsi empêché de donner son avis.

Périmètre inconstitutionnel

Juridiquement, ce choix ne supporte pas l’analyse, affirme Carl Enckell: «L’article 3 de la Constitution pose le principe de l’indivisibilité de la souveraineté nationale et défend qu’une section du peuple puisse s’en attribuer l’exercice». L’avocat considère que la censure pour inconstitutionnalité est «imparable», puisqu’il s’agit d’un projet d’intérêt national, pour lequel on demanderait à une portion du peuple de trancher. «Il s’agit d’un projet désigné expressément comme ‘l’aéroport du Grand-Ouest’ et là, on voudrait le recalibrer en projet départemental?», soupire Sébastien Mabile. Même questionnement du côté de 8 associations de protection de la nature, dans une lettre ouverte à Manuel Valls: «Quelle légitimité accorder à une consultation départementale sur un projet financé nationalement et régionalement, qui relève de la politique nationale d’aménagement du territoire et dont les impacts environnementaux, économiques et sociaux sont non seulement locaux, mais aussi régionaux et globaux (fermeture d’aéroports en Bretagne, émissions de gaz à effet de serre…)?»

Commission indépendante

Quant à l’information des électeurs, elle sera assurée par une «commission indépendante», financée par l’État. «L’article 7 de la Charte de l’environnement impose que la loi (ici l’ordonnance) précise elle-même les conditions d’information du public, rappelle l’avocat en droit de l’environnement Arnaud Gossement. Or le projet d’ordonnance ne donne aucune indication sur la désignation de ses membres, sur leurs conditions de travail, sur les déclarations de conflits d’intérêts, sur leurs moyens, sur le type d’information qui devra être diffusée, sur le traitement des réclamations, etc.». Pour Sébastien Mabile, «l’exigence de loyauté» chère au Conseil d’État «n’est pas respectée». «Un véritable déni (…) des principes constitutionnels de participation du public et des exigences internationales de la convention d’Aarhus», jugent les 8 associations.

Insécurité économique

Bricolée pour coller à la demande présidentielle, l’ordonnance n’a pas vocation à produire des effets seulement pour Notre-Dame-des-Landes: près de 150 projets en France seraient concernés, selon un décompte réalisé par France Nature Environnement. «Ce projet d’ordonnance ne devrait pas inquiéter que les associations de défense de l’environnement, mais également les entreprises, les porteurs de projets et demandeurs d’autorisations, prévient Arnaud Gossement. Alors même qu’un projet est déjà autorisé et qu’une maître d’ouvrage ou pétitionnaire peut donc penser avoir sécurisé son projet sur le plan du droit, l’État pourrait désormais organiser une consultation locale des électeurs postérieurement à la délivrance d’une autorisation administrative (permis de construire, autorisation d’exploiter, etc.). Cette procédure (…) compromet la sécurité juridique des projets industriels ou d’infrastructures.»

Recours non suspensifs

Après l’avis négatif du CNTE aujourd’hui, que va faire le gouvernement? En théorie, Manuel Valls peut passer outre et publier l’ordonnance au Journal officiel. Un décret serait pris dans la foulée, qui préciserait les zones d’ombre laissée par l’ordonnance. C’est là que pourraient intervenir les recours en référé des opposants à l’aéroport, devant le Conseil d’État. Non suspensifs, ils devront faire la démonstration de l’urgence qu’il y a à suspendre la consultation locale. «Prendre la responsabilité de refuser la parole au peuple, est-ce la bonne démarche à suivre?», s’interrogent certains.

Un « non » coûteux

Les conditions d’organisation du référendum, encore floues, sont également un casus belli pour certains. C’est aux maires des communes concernées qu’il appartiendrait de l’organiser. Et que se passerait-il si le ‘non’ à l’aéroport l’emportait? L’hypothèse n’a tout simplement pas été envisagée.«Le résultat de la consultation ne lie pas l’autorité administrative compétente quant aux suites à donner à ce projet», précise sobrement la notice de l’ordonnance. Abroger une déclaration d’utilité publique, retirer les autorisations administratives, rompre le contrat de concession conclu avec Vinci…  «Cela va être très coûteux pour le contribuable!», pronostique Sébastien Mabile.

Légitimer l’évacuation

Accueillie comme une épreuve du feu démocratique, cette consultation permettrait-elle à chacun de sortir par le haut? «Au plan local, c’est perçu par les ‘pro’ comme par les ‘anti’ comme du mépris de la part de Parisiens qui nous prennent pour des ploucs, rapporte Raphaël Romi, professeur de droit à la faculté de Nantes. Ils jettent de l’huile sur le feu en bricolant une consultation sans texte et sans périmètre adéquat.» Beaucoup dénoncent une démarche qui va «hystériser et radicaliser» les positions, déplore Arnaud Gossement. «On peut ne pas vouloir de l’aéroport à Notre-Dame-des-Landes et vouloir travailler sur la question des nuisances, du cadencement des TGV avec l’aéroport de Roissy, etc…, fait remarquer Sébastien Mabile. Dans ces conditions, on peut douter de la loyauté du Gouvernement: il cherche surtout à légitimer l’intervention de la force publique dans la ZAD. Mais le péché originel, c’est François Hollande qui l’a commis, en annonçant quelque chose d’impossible», conclut l’avocat.

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