Troisième paquet énergie

Après deux ans de négociations, les États membres et le Parlement européen se sont mis d’accord sur le troisième paquet énergie qui vise à achever la libéralisation du secteur en Europe. Des décisions de mise en œuvre doivent désormais être prises.

Contexte

Enjeux

Séparation patrimoniale des réseaux de production et de distribution d’énergie

Le principe

La Commission a proposé deux options pour poursuivre l’achèvement du marché intérieur du gaz et de l’électricité mais a toujours privilégié celle de la « séparation de propriété ». "Aucun groupe fournisseur ou producteur (d’énergie) actif dans l’Union européenne ne peut posséder ou gérer un réseau de transport dans un État membre", a expliqué l’institution en présentant le texte.

La séparation entre activité de production de gaz et d’électricité d’une part, et distribution via un réseau d’autre part, prônée par la Commission, aurait signé la fin du quasi-monopole de géants européens, notamment  l’allemand E.ON ou les Français EDF et GDF Suez.

L’objectif de la Commission était de faire en sorte qu’une entreprise unique ne puisse plus être à la fois propriétaire du réseau de transport et mener des activités de production ou de distribution d’énergie.

Un sujet controversé

La séparation de propriété existe déjà au Royaume-Uni et en Suède, mais les pays qui ont des opérateurs intégrés, tels que l’Allemagne, mais aussi la France, l’Autriche, la Grèce, la Slovaquie, Chypre, le Luxembourg, la Lettonie et la Bulgarie, ont toujours été opposés à cette solution.

La Commission a toutefois proposé une alternative, celle du «gestionnaire de réseau indépendant». Cette option permettra notamment aux entreprises verticalement intégrées de rester propriétaires de leurs actifs, mais la gestion -  comprenant l’investissement et les décisions commerciales - sera transférée à une entreprise ou un organisme entièrement indépendant.

Le 29 janvier 2008, huit États membres, au premier rang desquels figurent la France et l’Allemagne, ont proposé, une « troisième voie » alternative aux deux méthodes proposées par la Commission (EURACTIV.fr 6/02/08).??Plutôt que d’ôter la propriété ou le contrôle des GRT aux entreprises, comme le proposait la Commission, la France et l’Allemagne ont suggèré de transformer les entreprises en société anonyme au sein desquelles seraient créés une gestion et un conseil d’administration séparés pour le GRT, afin de limiter clairement l’influence de la société mère.??Tout d’abord accueillie fraîchement par la Commission, cette mesure a ensuite été acceptée par l’exécutif européen, à condition que la proposition présente certaines garanties, notamment s’agissant des décisions d’investissement des filiales de transport de l’électricité et du gaz. (EURACTIV.fr 26/02/08).

Le Conseil des ministres européens de l’énergie s’est rangé derrière la proposition française le 6 juin en choisissant une séparation patrimoniale facultative. (EURACTIV.fr 08/06/08).

Après l’avoir refusé, le Parlement européen a finalement approuvé la troisième voie le 22 avril 2009. (EURACTIV.fr 25/03/2009)

Autorité de régulation

S’il a cédé sur la séparation patrimoniale en tant que telle, le Parlement a tenté de se rattraper en renforçant le rôle du régulateur afin qu’il puisse contrôler l’effectivité de la libéralisation du marché de l’énergie. Les autorités de régulation nationales (ARN) devront approuver les plans d’investissement des gestionnaires de réseaux de transport pour les entreprises qui auraient choisi l’option de la troisième voie. Dans les deux autres cas de figure, l’ARN aura simplement un pouvoir de contrôle et de suivi des investissements.

Si un litige intervient au sujet de besoins ou non d’investissements, un rapport devra être fait à l’ARN. Celle-ci pourra insister pour que les investissements nécessaires soient effectués.

L’agence de coopération des régulateurs au niveau européen sera quant à elle responsable devant le Parlement européen.

Lors d’une réunion informelle le 23 juillet 2009, les ministres de l’Energie ont progressé sur la mise en oeuvre de l’agenda européen concernant la libéralisation du marché de l’énergie en se mettant d’accord sur la date du mois de décembre pour désigner le siège de la future Agence de coopération des régulateurs de l’énergie.

La Roumanie, la Slovénie et la Slovaquie ont commencé à faire campagne pour abriter l’agence sur leur territoire (EURACTIV.com 03/06/09). La candidature de ces trois pays a été acceptée par les 27.

La future agence est censée être totalement opérationnelle en mars 2011, ce qui laisse peu de temps pour la préparation de son organisation. (EURACTIV.fr 24/07/2009)

Renforcer la coopération entre les opérateurs de systèmes de transports (TSO)

La coopération entre les TSO nationaux de gaz et d’électricité, actuellement basée sur le volontariat, sera formalisée dans le cadre des projets de la Commission, par l’établissement d’un réseau européen des opérateurs de systèmes de transports. Ce réseau aura trois tâches principales :

  • Elaborer des normes harmonisées concernant l’accès des entreprises aux gazoducs et aux réseaux (une procédure commune pour la réservation et l’attribution de la capacité du réseau).
  • Garantir une coordination, notamment dans le domaine de l’électricité, pour permettre de synchroniser les opérations de réseau et d’éviter les défaillances éventuelles.
  • Coordonner et planifier les investissements dans le réseau.

Clause pays tiers

Appelée «clause Gazprom», en référence à l’énergéticien russe, la "clause pays tiers" était l’un des points les plus sensibles de la négociation. Celle-ci vise à limiter la capacité des entreprises énergétiques appartenant à des pays tiers d’acheter systématiquement des réseaux de distribution et de mettre potentiellement en danger la sécurité énergétique de l’UE.

Selon l’accord trouvé entre le Parlement et le Conseil, la clause fera désormais référence explicitement à la sécurité d’approvisionnement des États de l’UE et ne se contentera pas d’évoquer le pays touché. A titre d’exemple, si l’Allemagne veut certifier l’activité d’un gestionnaire de réseau de transport (GRT), le régulateur devra également vérifier que ce GRT ne mettra pas en péril la sécurité énergétique des autres États membres et pas simplement de l’État concerné au départ.

Protection du consommateur

Le Conseil ayant discuté en détail de toutes les questions liées à la gouvernance des opérateurs et de l’ARN dans le troisième paquet, seul le champ de la protection du consommateur laissait un peu de marge de manœuvre au Parlement. Les députés ont donc obtenu que le consommateur puisse «changer de fournisseur de gaz et d’électricité dans un délai de trois semaines et sans frais», précise un communiqué du Parlement. Les députés souhaitaient voir ce délai limité à deux semaines mais ont été obligés de céder.

Les consommateurs recevront «un décompte de clôture final au plus tard six semaines après le changement de fournisseur et toutes les données relatives à [leur] consommation de gaz et d’électricité», ajoute le communiqué. Ils pourront également «recourir à des filières indépendantes pour traiter efficacement les plaintes et régler hors des tribunaux les litiges (comme un médiateur pour l’énergie ou une organisation des consommateurs)».

Le texte de compromis prévoit également que la Commission européenne devra présenter un «aide-mémoire du consommateur d’énergie», clair et concis, contenant toutes les informations pratiques relatives aux droits du consommateur.??Et, sous réserve des résultats d’une évaluation économique, 80% des consommateurs devraient avoir accès d’ici à 2020 à des systèmes intelligents de contrôle de la consommation, selon une autre disposition du texte.? ?

Consommateurs vulnérables?

La nouvelle législation devrait aussi contraindre les États membres à garantir un service universel à tous les clients résidentiels et, si nécessaire, aux petites entreprises employant moins de 50 personnes et avec un chiffre d’affaires annuel ou un bilan de moins de 10 millions d’euros. Ces clients auraient ainsi le droit d’être approvisionné en électricité à des "prix raisonnables, facilement comparables, transparents et non-discriminatoires."? ?A l’initiative du PE, la nouvelle législation prévoit enfin des mesures spécifiques pour protéger les consommateurs vulnérables. Les États membres devront prendre des «mesures appropriées» contre la «pauvreté énergétique», telles que l’adoption de plans d’action nationaux pour l’énergie ou l’utilisation des systèmes de sécurité sociale pour garantir l’approvisionnement en énergie nécessaire des consommateurs vulnérables ou des pour améliorer l’efficacité énergétique, selon le compromis.

Renforcer la transparence du marché

Enfin, les acteurs sur le marché seront davantage surveillés, dans la mesure où ils devront garder des traces de leurs opérations quotidiennes, afin de faciliter d’éventuelles enquêtes sur les abus de marché.

Les autorités de régulation ne peuvent actuellement pas contrôler efficacement les allégations d’abus de marché. Pour pouvoir agir, ces dernières doivent être en mesure de contrôler le comportement passé des acteurs du marché et de mener des enquêtes afin de savoir si les décisions opérationnelles sont motivées par un raisonnement économique solide ou visent à manipuler les prix du marché.

Les producteurs d’électricité, les opérateurs de réseaux gaziers et les entreprises d’approvisionnement devront garder des traces de toutes les données relatives aux décisions opérationnelles et commerciales.

Problèmes

Contexte

Une nouvelle politique énergétique pour l’Europe

Le 10 janvier 2007, la Commission européenne a adopté une communication sur les perspectives du marché intérieur du gaz et de l’électricité visant une nouvelle politique énergétique pour l’Europe. L’objectif est triple :

  •  Lutter contre le changement climatique
  • Renforcer la sécurité énergétique
  • Renforcer la compétitivité de l’UE

Ces mesures présentées par la Commission visent à poser les bases d’une politique commune de l’énergie offrant un véritable choix aux utilisateurs européens, qu’il s’agisse de citoyens ou d’entreprises.

Le texte vise également à favoriser les investissements massifs qui s’imposent dans le secteur de l’énergie, afin d’améliorer l’intégration du marché au niveau européen. Bruxelles a rappelé que « le marché unique n’était pas seulement bénéfique pour la compétitivité, mais aussi pour le développement durable et pour la sécurité ».

Le 13 novembre 2008, la Commission européenne a présenté une nouvelle communication dite "Revue stratégique sur l’énergie". (EURACTIV.fr 13/11/2008). Celle-ci vise notamment à garantir à l’UE un approvisionnement sûr en énergie. A ce titre, la communication considère que les réseaux d’énergie européens ne doivent pas faire obstacle au passage des énergies renouvelables. L’exécutif européen insiste de nouveau sur la nécessité d’une interconnexion complète des réseaux et d’une meilleure utilisation des fonds communautaires.

Poursuivre l’achèvement du marché intérieur de l’énergie

La Commission européenne a adopté le troisième train de propositions législatives en matière de politique énergétique européenne en septembre 2007.

Ces mesures visent à lever les derniers obstacles à la libéralisation totale des marchés du gaz et de l’électricité en Europe. L’existence de groupes énergétiques intégrés, accusés de fausser la libre concurrence, est notamment pointée du doigt par Bruxelles.

Les propositions de la Commission visent quatre objectifs principaux  :

  • Garantir la liberté de choix des consommateurs
  • Rendre les prix équitables
  • Développer une énergie plus propre 
  • Renforcer la sécurité de l’approvisionnement

Réactions

Positions

Alejo Vidal Quadras (PPE), rapporteur du Parlement européen sur la directive relative à l’accès au réseau d’électricité, a indiqué être «très satisfait de l’accord obtenu». «Le règlement donne la capacité aux États membres d’améliorer les interconnexions en développant les réseaux», a-t-il ajouté. «Il faudra un mécanisme pour les situations d’urgence pour éviter la suppression des approvisionnements que nous avons connu.»

De son côté, Eluned Morgan (PSE), rapporteure de la directive sur le marché intérieur de l’électricité, a qualifié l’accord de «vraiment satisfaisant». Insistant sur le fait que l’UE avait défini «très clairement le rôle des régulateurs nationaux et de l’agence au niveau communautaire». «Le paquet législatif porte sur le transport du gaz mais aussi sur le stockage et le gaz liquéfié», a-t-elle rappelé.

«Dans un monde idéal, on aurait aimé pouvoir maintenir le modèle tracé par le Parlement européen», a ajouté Mme Morgan à propos du compromis trouvé sur la séparation patrimoniale des opérateurs. Elle s’est malgré tout réjoui des avancées de l’accord sur le rôle des régulateurs dans le cadre des discussions sur l’ownership unbundling.

«Il est important qu’il y ait des règles fortes sur le marché intérieur européen mais il faut prendre en compte les problèmes que peuvent poser le dégroupage total des opérateurs énergétiques pour les petits pays. La solution actuelle est donc la meilleure», a indiqué Atanas Paparizov (PSE), rapporteur du règlement  sur le marché intérieur du gaz.

«C’est un beau succès obtenu de haute lutte», s’est félicité Gilles Chichester (PPE-DE), rapporteur du règlement sur les agences de régulation. Le règlement agence renforce l’indépendance de celle-ci ainsi que celle des autorités de régulation nationales, «c’est notre objectif», a déclaré M. Chichester. «Nous sommes parvenus à introduire une responsabilité de l’agence [de régulation] devant le Parlement européen. Le conseil des régulateurs viendra également s’expliquer devant le Parlement.»

Cet accord "reconnaît la légitimité de la troisième option pour le gaz et l’électricité", se félicite-t-on chez EDF. Il était «prévisible que les parlementaires demandent des modifications sur le droit des consommateurs et des compteurs intelligents, étant donné que le Conseil avait examiné très en détail le reste du texte, ce qui laissait peu de marge de manoeuvre au Parlement ».

Prochaines étapes

Calendrier

  • 10 janvier 2007  : La Commission propose un paquet global de mesures établissant une nouvelle politique énergétique pour l’UE
  • 19 septembre 2007  : La Commission publie son troisième paquet relatif aux marchés de l’électricité et du gaz de l’UE
  • 29 janvier 2008  : Lettre signée par huit États membres et adressée à la Commission européenne pour proposer une alternative à la séparation de propriété
  • 31 mars  : vote en commission de l’industrie, de la recherche et de l’énergie du Parlement
  • 22 Avril  : Approbation du paquet par le Parlement européen réuni en plénière
  • Décembre 2009 : Désignation du siège de la future agence de coopération des régulateurs d’énergie
  • 2011  : L’agence devra être opérationnelle