Les États membres limitent la flexibilité du pacte budgétaire

Valdis Dombrovskis [European Parliament]

Les ministres européens des Finances ont discuté pour la première fois le 8 décembre d’une position commune sur les clauses de flexibilité du pacte de stabilité et de croissance, qui limite les déficits publics et la dette à 3 % et 60 % du PIB respectivement.

Afin de mobiliser l’investissement public et de renouer avec la croissance en Europe, la Commission européenne proposait en janvier une nouvelle interprétation du pacte, donnant ainsi plus de temps aux pays pour équilibrer leurs comptes publics s’ils mettent en place des réformes structurelles majeures, augmentent leur dépenses d’investissement, ou en cas de grave ralentissement économique.

La proposition de la Commission faisait suite aux appels de la France, qui a dénoncé à plusieurs reprises l’obsession de l’Allemagne pour l’austérité.

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Un accord de principe – plus restrictif que la proposition initiale de la Commission – avait été conclu le 27 novembre par les envoyés des gouvernements nationaux au Comité économique et financier (CEF) après six mois de discussions à huis clos.

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L’Allemagne s’est de nouveau opposée à plus de souplesse budgétaire et s’est placée à la tête d’un petit groupe de pays en faveur d’un maintien d’une discipline rigoureuse dans l’application des règles budgétaires.

Par conséquent, les pays européens ont abandonné les éléments les plus controversés de la communication de l’exécutif. Une proposition incluse dans le volet correctif du pacte a par exemple été retirée. Celle-ci prévoyait de donner plus de temps aux gouvernements quand les réformes sont prévues mais pas encore inscrites dans la loi.

Positions compatibles

Valdis Dombrovskis, vice-président de la Commission pour l’euro, a minimisé les divergences d’opinion. Selon lui, la position des États membres « est compatible avec l’esprit et la lettre du document de la Commission ».

Même si elle reste proche de la proposition de la Commission, la position du CEF ne mentionne pas la possibilité d’accorder plus de temps aux États membres.

Afin de rendre la clause de flexibilité incluse dans le pacte de stabilité et de croissance plus opérationnelle, la Commission avait annoncé en janvier que les réformes structurelles seraient prises en compte ex ante, tant que les gouvernements nationaux présentent un plan détaillé et des délais crédibles pour leur mise en place.

L’exécutif a rappelé que le document ne faisait que rappeler le contenu des règles européennes, puisque les réformes structurelles sont un « facteur pertinent » au moment de fixer ou d’étendre un délai pour équilibrer les comptes publics, comme cela a été le cas pour la France au début de l’année.

Les services juridiques du Conseil ont cependant publié un avis en avril dernier, affirmant que la Commission européenne avait été trop loin dans l’interprétation du traité. Dans la lancée, la Banque centrale européenne a également déclaré que l’utilisation de cette clause dans le volet correctif du pacte serait « contreproductive ».

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Limite de la flexibilité

Les États membres ont aussi décidé d’imposer des limites claires aux clauses de flexibilité intégrées au « volet préventif » du pacte de stabilité et de croissance. Concrètement, cela signifie qu’un écart temporaire et cumulatif des objectifs ne doit pas dépasser 0,75 % du PIB.

La Commission pense que le pouvoir contraignant de cette limite est surtout théorique, puisque la contribution nationale moyenne en cas d’investissement ne dépasse pas les 0,4 % du PIB.

Le Conseil a également rappelé que les clauses de flexibilité (dans la clause d’investissement et dans la clause sur les réformes structurelles) ne pouvaient être utilisées qu’une fois durant la période d’ajustement pour équilibrer les comptes publics. Le document de l’exécutif n’imposait quant à lui aucune limite.

L’Allemagne pas entièrement satisfaite

Un autre sujet de discorde durant les négociations a été l’utilisation de la clause d’investissement. Berlin a refusé de mettre sur un pied d’égalité la clause d’investissement et la clause des réformes structurelle, puisque seule cette dernière est ancrée dans le traité.

Pour la Commission, elles sont au même niveau puisque la clause d’investissement est une « application spécifique » de la clause des réformes structurelles.

Des sources européennes ont affirmé que le ministre allemand des Finances, Wolfgang Schäuble, avait fait part de son opposition lors du Conseil « Ecofin ». Berlin n’a cependant pas bloqué l’accord conclu au CEF puisqu’il s’aligne sur la position commune des États membres.           

En échange, l’Allemagne a obtenu une application plus stricte de la clause d’investissement. Lorsqu’ils demandent l’application de cette clause, les gouvernements nationaux devront désormais soumettre des informations détaillées sur les projets d’investissement pour la mise en place des réformes structurelles.

Par ailleurs, les gouvernements nationaux devront aussi fournir « une évaluation indépendante » de ces informations, dont l’impact estimé à long terme sur la situation budgétaire.

Selon un diplomate, cette dernière interprétation des règles budgétaires de l’UE était nécessaire pour donner plus de « clarté et de transparence » à la communication de la Commission.

Les ministres européens des Finances devront adopter formellement la position commune du CEF et adapter le code de conduite du Conseil pour interpréter le pacte de stabilité et de croissance conformément à l’accord.

Contexte

La communication interprétative du pacte de stabilité et de croissance, adoptée par le collège des commissaires le 13 janvier, résulte d’une promesse de Jean-Claude Juncker faite au groupe socialiste en échange de leur soutien lors de sa nomination à la tête de la Commission.

Les experts considèrent que la nouvelle interprétation représente une avancée réelle et saluent en particulier la possibilité de faire un écart temporaire vis-à-vis de la procédure concernant les déficits excessifs, quand les réformes sont prévues, mais pas encore légalement approuvées.

La communication de la Commission européenne confirme que l’application des réformes structurelles sera considérée comme un facteur important de la procédure concernant les déficits excessifs. Comme il n’existe pas de cadre méthodologique permettant d’évaluer les conséquences budgétaires des réformes structurelles, l’exécutif européen décide d’accorder ou non le droit de faire jouer la clause de réforme sur la base du plan de réforme élaboré par l’État membre en question lors de la mise à jour annuelle des programmes de stabilité et de convergence. Ce plan de réforme doit notamment inclure des informations détaillées et vérifiables et des prévisions raisonnables sur l’adoption et la concrétisation des réformes envisagées.

Le service juridique du Conseil a publié une opinion début avril remettant en question ce point de la communication de la Commission sur le pacte de stabilité et de croissance. Le Conseil estime cependant qu’une simple annonce des réformes à venir, aussi crédible et détaillée soit-elle, n’est pas suffisante.

Face aux critiques, la Commission a insisté sur le fait que sa communication était légalement fondée et se trouvait dans le cadre de ses compétences.