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28/09/2016

Sur le budget, la France confirme son changement d’alliances dans l’UE

Euro & Finances

Sur le budget, la France confirme son changement d’alliances dans l’UE

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Les deux journées de discussions à Bruxelles n’ont pas permis d’arracher un accord sur le budget européen à long terme. Mais de nouvelles alliances se forment dans un jeu européen plus complexe que jamais.

Angela Merkel est devenue une habituée du procédé. A chaque grande échéance européenne, la chancelière allemande douche les espoirs d’un accord ambitieux, préférant la prudence à l’emballement illusoire.

De nombreux autres dirigeants lui ont cette fois-ci emboîté le pas, mettant au parfum ceux qui croyaient que les 27 repartiraient dans leurs capitales respectives avec un budget sous le bras. « Si vous ne croyez pas aux miracles, ne travaillez pas dans les affaires européennes », s’amusait un diplomate plein d’espoir au début du deuxième jour de négociation, vendredi 23 novembre.

Pas de duopole franco-allemand

Le miracle n’a pas eu lieu, donnant raison au schéma historique de négociation budgétaire. « Il y a toujours eu deux conseils européens : un premier exploratoire pour comprendre la position des principaux pays et un conseil européen conclusif », a rappelé François Hollande lors de sa conférence de presse finale.

Les Européens repartent bredouille, non sans avoir dévoilé leurs cartes diplomatiques. Comme au sommet de juin, François Hollande construit ses alliances en dehors du traditionnel champ franco-allemand. « Nous ne sommes pas dans un duopole, la négociation budgétaire se fait à 27 », justifie un conseiller.

« François Hollande ne met peut-être pas en avant l’entente franco-allemande de peur d’apparaître comme trop faible », suggère Henrik Uterwedde, directeur-adjoint de l’Institut franco-allemand de Ludwisburg. « Il y a aussi eu un élément de blocage côté allemand, note un spécialiste, car Berlin ne bouge pas sur les ressources propres au budget de l’UE. Dans ce cas, une question se pose : avec qui s’allier ? »

Lettres des régions

Comme toujours, la France a défendu la politique agricole commune, dont elle est le premier bénéficiaire, avec 10 milliards d’euros par an. Mais la méthode change. Plus risquée, la trajectoire précédente suivie par Nicolas Sarkozy était fondée sur une défense unilatérale de l’agriculture au détriment des fonds structurels.

François Hollande a choisi de faire évoluer les rapports de force pour ne pas s’aliéner les pays de l’Est et du Sud, très attachés à la politique régionale. La France est « plutôt en phase » avec les pays de la cohésion, a estimé le chef de l’Etat. 

« Le problème de la France avec la PAC, c’est qu’elle risque toujours de se faire ‘corneriser’ », remarque la même source. La stratégie a été ourdie avec la visite de François Hollande à Varsovie avant le sommet, puis confirmée pendant. Par opportunisme évidemment, mais peut-être aussi par considération des pressions exercées par les barons locaux français.

Peu de jours avant le sommet européen, deux lettres, l’une adressée au Chef de l’Etat, l’autre au Premier ministre, ont été envoyées par les Présidents de région, perplexes sur la stratégie de décentralisation du gouvernement et impatients de pouvoir gérer les fonds structurels européens. D’où l’intérêt que leur enveloppe ne se réduise pas comme peau de chagrin.

Jeu plus complexe

L’époque des grandes manœuvres entre Paris et Berlin laisse donc place à un jeu plus ouvert, mais aussi plus complexe.

Il y a encore dix ans, Jacques Chirac et le chancelier Gerhard Schröder forgeaient des compromis bancals pour que la dotation française de la PAC soit préservée, alors que l’UE s’apprêtait à accueillir 10 nouveaux Etats.

Aujourd’hui, le premier ministre espagnol Mariano Rajoy parle d’une « proposition » commune entre Madrid, Paris et Dublin afin d’obtenir moins de coupes dans le budget agricole européen. Une alliance que la France se garde de claironner, elle qui assure être « au centre »  du jeu des négociations.

Mais l’absence de front commun entre Paris et Berlin sur la sauvegarde les crédits agricoles inquiète la Commission européenne. Les choses paraissent mal engagées pour le fonds de développement rural (Feader), qui pourrait perdre 30% de ses financements, confie une source proche du dossier. Actuellement, les Etats bien servis par la PAC, comme la France, cherchent avant tout à protéger les subventions directes aux agriculteurs.

Cameron en embuscade

Cette redéfinition du couple franco-allemand profiterait pour le moment au Royaume-Uni, lequel ne manque pas de le faire remarquer. Lors de la conférence de presse finale, David Cameron, qui a pris l’habitude d’être isolé, a cité à plusieurs reprises l’Allemagne en plus de ses alliés réguliers : la Suède, les Pays-Bas, la Finlande et le Danemark.

Et sa posture est bien plus fine que certaines de ses déclarations à l’emporte-pièce pourraient le laisser penser. Le Premier ministre britannique sait souffler le chaud et le froid. Certes, il maintient sa demande d’une baisse supplémentaire de 30 milliards d’euros, mais il ne s’attaque pas frontalement aux vaches sacrées budgétaires que sont la PAC et la politique régionale.

Ses tirs les plus nourris visent les frais de fonctionnement des institutions européennes et les salaires de leurs fonctionnaires. Une manière d’apparaitre ouvert au compromis.

Si la cohésion et l’agriculture ne sont plus « la variable d’ajustement », relève François Hollande, la marge de manoeuvre se reporte sur « les politiques de croissance (projets transfrontières dans le transport, l’énergie et les telecommunications, ndlr), l’administration et l’action extérieure. Cela n’offre pas beaucoup de prises pour des économies supplémentaires », conclut-il, soucieux de préserver le projet à 971,8 milliards d’euros soumis par Herman Van Rompuy.

Toutefois, la combinaison des nombreuses lignes rouges britanniques – gel du budget, maintien du chèque, refus d’affecter la taxe financière comme ressource propre de l’UE – paraît quasi insurmontable.

Des solutions alternatives sont pourtant étudiées de près, confie un diplomate. Le Traité de Lisbonne prévoit que le Conseil européen puisse adopter un cadre financier à la majorité qualifiée au lieu de l’unanimité, ce qui simplifierait la prise de décision. Un montant global indicatif sur 7 ans est fixé, puis les Etats négocient ensuite le budget annuellement.

Menace sur les réformes

Seul problème : l’ensemble des chefs d’Etat doivent donner leur feu vert pour mettre en œuvre cette solution. Il faudrait alors fournir les compensations nécessaires à David Cameron pour qu’il accepte de perdre son droit de veto budgétaire. Un tel compromis permettrait à toutes les parties de prétendre avoir obtenu gain de cause à l’issue de négociations laborieuses.

La chancelière allemande – qui défend les coupes budgétaires mais accepte le maintien des politiques traditionnelles comme la PAC afin de ménager la France – pourrait avoir une position centrale pour rapprocher les points de vue.

Tout se jouera au début de l’année 2013, lors d’une nouvelle rencontre à Bruxelles entre les chefs d’Etat et de gouvernement. En cas d’échec, le budget annuel de l’année précédente sera automatiquement reconduit. Un tel statu quo ne serait pas une solution viable.

L’absence de cadre financier empêcherait les institutions européennes de boucler les réformes de la PAC et de la politique régionale, en discussion depuis deux ans. Le retard pris fait déjà planer de sérieux doutes sur la possibilité de les mettre à exécution dès le 1er janvier 2014, comme prévu.