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29/09/2016

L’Europe de la sécurité en retard sur l’Europe du terrorisme

Justice & Affaires intérieures

L’Europe de la sécurité en retard sur l’Europe du terrorisme

L’UE est décidée à mieux contrôler les mouvements en son sein. Mais les États membres ont du mal à renoncer à leur souveraineté en la matière explique Pierre Berthelet sur La Tribune.

Pierre Berthelet est chercheur à l’Université de Pau (CDRE), Université de Pau et des pays de l’Adour.

D’importantes mesures ont été prises ou confirmées à Bruxelles lors de la réunion des ministres de l’Intérieur de l’Union européenne le 20 novembre dernier. Citons, par exemple, l’extension du « casier judiciaire européen » (ECRIS) aux ressortissants étrangers, la proposition législative permettant à Europol de faire des recoupements systématiques entre les bases de données européennes, ou bien encore la refonte de la législation sur les armes à feu. Le 18 novembre 2015, la Commission avait présenté à ce sujet une proposition destinée à mieux lutter contre le trafic d’armes.

Il faut également mentionner le « PNR européen », c’est-à-dire la mise en place d’un dispositif de détection des voyageurs à risque lors de vols intraeuropéens. Une directive a été présentée en ce sens, mais le Parlement européen refuse toujours certaines exigences des ministres, qu’il juge disproportionnées. On retrouve, au niveau européen, le débat liberté/sécurité qui avait déjà cours en France à l’heure de l’examen de la loi sur le renseignement et qui a été relancé par l’instauration de l’état d’urgence, comme l’expose très bien l’historien du droit François Saint-Bonnet.

Mais le temps semble être davantage à la sécurité qu’à la liberté, du moins si l’on en croit les récents sondages tendant à « prouver » l’existence d’une soif sécuritaire. C’est la raison pour laquelle le Conseil met une « pression » maximale sur les députés européens pour qu’ils adoptent la directive PNR avant la fin de l’année.

Un rétablissement permanent prohibé

La libre circulation au sein de l’espace Schengen est un acquis et revenir dessus constituerait une régression aussi inutile que coûteuse et dangereuse. Inutile, car les terroristes trouveront toujours le moyen de franchir les frontières intérieures. Coûteuse, car elle aura un impact économique important en entravant les flux légaux. Et, enfin, dangereuse, car le coût symbolique serait très élevé en laissant supposer qu’il serait possible de revenir sur cet acquis et détricoter si rapidement un travail de longue haleine élaboré en commun.

Du point de vue juridique, le Code frontières Schengen interdit le rétablissement permanent des contrôles aux frontières intérieures, c’est-à-dire au sein de l’espace Schengen. Pour l’heure, la France a seulement activé la clause de sauvegarde. Elle en a parfaitement le droit et d’ailleurs cette clause existait déjà au moment des « accords de Schengen » de 1990, au sens où un État peut rétablir temporairement les contrôles à ses frontières en cas de menace à la sécurité intérieure. Le rétablissement permanent est, quant à lui, prohibé. Toutefois, il est envisageable de revenir sur les dispositions du Code à condition que les pays partenaires et le Parlement européen soient d’accord. Cela fait beaucoup de monde à convaincre…

Dans l’optique de cette « surenchère sécuritaire », dont parlent le politiste Sébastian Roché et le sociologue Laurent Mucchielli, et dans une approche purement unilatérale, il est possible de flatter l’électorat à coups de chantage envers « Bruxelles », au risque de se mettre dans l’illégalité en enfreignant le Code. Outre d’éventuelles sanctions financières de la part de la Cour de justice auxquelles elle s’exposerait, la France adopterait, à travers cette stratégie populiste, une attitude extrêmement dangereuse. En donnant le sentiment que les règles européennes sont facultatives, elle montrerait en effet le mauvais exemple, octroyant une sorte de feu vert à n’importe quel parti extrémiste susceptible de les enfreindre à son arrivée au pouvoir.

Frontières électroniques

Les ministres de l’Intérieur ont décidé d’assurer des contrôles systématiques et coordonnés des voyageurs aux frontières extérieures de l’UE. Certes, le Code frontières Schengen prévoit déjà un contrôle des voyageurs qui se présentent au poste de la police aux frontières – qu’ils soient ressortissants européens ou étrangers. Mais il s’agit seulement de vérification des documents de voyage (passeports, etc.) Seuls les étrangers font l’objet de contrôles approfondis destinés à s’assurer qu’ils ne sont pas fichés. Désormais, il est question de procéder à ce type de contrôle sur tous les voyageurs qui entrent ou sortent de l’espace Schengen – ressortissants européens compris.

Après les attentats contre Charlie Hebdo et l’Hyper Cacher, l’UE avait déjà mis en place des indicateurs dits de risques communs, le but étant de mieux identifier les « combattants étrangers », en réalité de jeunes Européens partis faire le djihad au Moyen-Orient. L’objectif était alors de cibler les contrôles uniquement sur les ressortissants européens jugés « à risque ». La mise en œuvre coordonnée de ces indicateurs de risque communs a été confiée à l’agence européenne Frontex, théoriquement d’ici avant la fin de cette année.

On change donc d’échelle puisque ce ne sont plus seulement les citoyens européens à risque qui font l’objet de contrôles approfondis, c’est l’ensemble des voyageurs, même si les premiers continueront à faire l’objet d’une attention particulière. Le contrôle approfondi consiste à croiser systématiquement l’identité de tous les voyageurs avec les bases de données policières nationales et européennes, via le Système d’information Schengen (SIS II), les bases de données d’Interpol, le Système d’information sur les visas (VIS). Cette mesure reflète une tendance générale : l’Europe s’engage vers un renforcement des frontières électroniques – un ensemble d’outils technologiques destinés à surveiller les frontières extérieures et à contrôler les voyageurs transitant par les portes d’entrée (comme les terminaux aéroportuaires).

Le projet des frontières électroniques (smart borders) a le vent en poupe : à la demande des ministres, la Commission européenne doit présenter à nouveau un projet de système d’entrées et de sorties destiné à identifier les overstayers, autrement dit les personnes qui demeurent sans autorisation sur le territoire européen (le projet précédent avait été jugé trop coûteux). Cette proposition est attendue impatiemment par les ministres des Vingt-Huit.

Schengen, « le coupable idéal »

Le renforcement des contrôles systématiques aux frontières extérieures et la création des frontières électroniques n’est pas la seule option sur la table. Sont également évoqués le renforcement des compétences de Frontex, mais aussi un accord d’échange d’informations entre cette agence et Europol, notamment pour ce qui est des « hotspots », ces centres situés aux frontières extérieures chargés de faire le tri entre demandeurs d’asile et migrants. À mentionner également : la prise d’empreintes systématique au sein de ces hotspots. En outre, ces centres devront dorénavant être équipés des technologies adéquates, notamment d’équipements permettant de prendre les empreintes digitales et de terminaux informatiques permettant d’avoir accès aux bases de données nationales et européennes.

Sur le plan de la lutte anti-terroriste, ce type de dispositif est sans doute pertinent. Toutefois, ce nécessaire travail de détection ne doit pas se faire au détriment des demandeurs d’asile ayant subi d’atroces persécutions. Confondre réfugiés et terroristes potentiels ne ferait qu’alimenter une rhétorique bien connue, déployée par ceux qui pratiquent des amalgames douteux pour mieux accuser l’Europe de tous les maux et faire de Schengen le « coupable idéal », pour reprendre la formule du doyen Labayle. En somme, l’alimentation de cette rhétorique, y compris par l’Europe elle-même, se retournerait contre le projet européen.

Schengen est en effet fondé sur un fragile équilibre entre liberté et sécurité. On est loin de la croyance répandue selon laquelle ce dispositif se limiterait à l’ouverture des frontières intérieures. Certes, il convient de préserver cet équilibre en renforçant la sécurité à travers une amélioration de la lutte antiterroriste à l’échelle européenne. Mais les États sont assez frileux en la matière. Des progrès sont réalisés, mais trop lentement. Comme le souligne, à raison, le sociologue Farhad Khosrokhavar, la timidité de ces Etats quant au nécessaire approfondissement d’une Europe de la sécurité doit être mise en regard avec l’Europe du terrorisme que les djihadistes sont en train de créer.

Un renseignement européen à la traîne

La mauvaise collaboration entre les services de renseignement européen est le principal problème aujourd’hui en matière de lutte anti-terroriste. Soyons clairs : cette collaboration existe, mais elle est extrêmement désordonnée.

Les services de renseignement travaillent selon des vieilles recettes : des règles en matière d’entraide internationale établies il y a déjà plusieurs décennies. Mais alors que cette collaboration policière a évolué tant bien que mal à travers l’émergence de dispositifs institutionnels, la mise en retrait de la règle de la réciprocité et l’établissement d’orientations politiques à l’échelle européenne, la coopération entre services de renseignement, elle, n’a pas véritablement décollé.

La rivalité entre ces services (et avec les services de police) – tant au plan européen qu’au plan national – demeure. Les bases de données européennes ne sont pas toujours bien alimentées. Les échanges ont souvent lieu en dehors des dispositifs institutionnels de l’Union. En clair, les services de renseignement veulent garder les coudées franches, à l’image des responsables politiques nationaux qui se montrent peu enclins à accepter que l’Europe mette son nez dans les questions de renseignement. Ainsi il n’existe pas de directives politiques précises à l’échelle européenne en matière antiterroriste, contrairement à la lutte contre la criminalité organisée.

Cependant, tout n’est pas si noir. Ainsi, Europol dispose d’une expertise de plus en plus pointue et la confiance des services nationaux de police envers cet office européen s’accroît au fil du temps. À cet égard, les ministres du Conseil européen ont validé le projet de création d’un centre européen de lutte antiterroriste au sein d’Europol, présenté par la Commission en avril 2015. Renforcé par des experts nationaux détachés, ce futur centre doit faire office de plateforme permettant aux services de police et de renseignement des différents pays d’améliorer l’échange d’informations ainsi que leur coopération opérationnelle en matière de lutte contre le terrorisme.

En revanche, si l’on souhaite réellement donner vie à ce centre et éviter qu’il ne se transforme rapidement en une coquille vide, ces services nationaux devront jouer le jeu. Or la façon dont ils alimentent actuellement le fichier antiterroriste « voyageurs » (FP Travelers) incite déjà à la prudence… À l’heure où l’Europe du terrorisme se renforce, celle de l’antiterrorisme peine à s’affirmer.

La Tribune