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01/10/2016

Qui détient l’initiative législative dans la Commission Juncker ?

Nouveau Parlement

Qui détient l’initiative législative dans la Commission Juncker ?

Le bâtiment du Berlaymont à Bruxelles abrite l'essentiel des services de la Commission européenne

Le pouvoir d’initiative législative revient en théorie au collège des 28 commissaires européens. Mais la concentration des pouvoirs aux mains de 7 d’entre eux plus le président de la Commission risque de changer la donne.

« Je ne vais pas commencer une carrière de dictateur à mon âge » a promis Jean-Claude Juncker le 10 septembre, citant une phrase célèbre du général de Gaulle en 1958. La nouvelle architecture du collège de commissaires centralise pourtant le pouvoir aux mains du président de la Commission et de ses 7 vice-présidents. Ce qui ne sera pas sans conséquence : le pouvoir d’initiative législative, qui est une prérogative de la Commission selon les traités, risque de s’éloigner des mains de 20 commissaires pour revenir aux mains des 8 autres.

C’est en tout cas ce que semblent préciser les feuilles de route des ‘simples’ commissaires : l’Allemand Günther Oettinger, en charge de l’Economie numérique, tout comme le Portugais Carlos Moedas, à la Recherche, doivent avoir l’accord de leur vice-président pour toute proposition de loi.

« Pour toute initiative nécessitant une décision de la Commission, vous travaillerez nécessairement en liaison étroite avec tel ou tel vice-président » précisent les lettres de missions.

Théorie contre pratique

« Les traités précisent que l’initiative législative est aux mains du collège de commissaires, et ça, ça ne change pas, officiellement », rappelle Daniela Corona, chercheuse au collège de Bruges. Le fait que les vice-présidents concentrent le pouvoir d’initiative en ayant un droit de veto sur le travail des commissaires « subordonnés », représenterait une nouvelle pratique. Reste à savoir s’ils pourront effectivement s’imposer et imprimer une organisation pyramidale à la Commission.

Juridiquement, les initiatives de directives, règlements et autres modifications de législations européennes doivent avoir l’aval du collège avant d’être proposées par la Commission au Parlement et au Conseil européen. Une majorité simple sur les 28 voix suffit pour qu’un texte soit avalisé, mais encore faut-il qu’il soit mis à l’ordre du jour des réunions du collège. Or, c’est au président de la Commission que revient cette décision. 

Double validation nécessaire

« Le président de la Commission avait déjà des pouvoirs exorbitants sur le collège de commissaires, et donc sur l’initiative législative. Il a aussi le droit de révoquer un commissaire comme le montre l’affaire Dalli » rappelle Daniela Corona.

 

L’objectif affiché de cette nouvelle organisation est aussi d’éviter de trop légiférer. De fait, le processus devient plus compliqué : les textes doivent être validés par le Commissaire puis par le vice-président avant d’être soumis au collège des commissaires.

« Cela permettra aussi de remettre du politique à la Commission. Ces dernières années, le niveau politique était redescendu aux niveaux des directeurs généraux tandis que la Commission avalisait les textes. Il y avait très peu de votes au sein du collège de commissaires, les projets étant adoptés par consensus. Ce qui devrait changer » estime Charles de Marcilly, responsable du bureau de Bruxelles de la Fondation Robert Schumann.

Chez les Verts, Yannick Jadot fait part de ses interrogations sur « une concentration excessive des pouvoirs, qui risque d’aboutir à une perte de collégialité ». « À mon sens, ce n’est pas sain, il suffit qu’un vice-président soit opposé à un projet pour que rien ne bouge ! » estime l’eurodéputé. Les centristes sont bien les seuls à accueillir cette nouvelle organisation avec enthousiasme. « Un enthousiasme qui s’explique aussi par le fait qu’ils ont 5 commissaires, ce qui est énorme. Par ce que sur le fond, il est étonnant que des libéraux soient ravis que le pouvoir soit de plus en plus concentré » assure-t-on à gauche.

Objectif mars

D’ordinaire, une feuille de route officielle des projets de lois à mettre en place était établie et connue dès le mois de décembre pour l’année suivante, que les Directions Générales remplissaient au fur et à mesure. Cette fois, le calendrier sera chamboulé, pour la première année au moins, puisque certains des commissaires ont trois mois, priori à compter de début décembre, pour présenter leurs premiers projets. C’est le cas du commissaire français, Pierre Moscovici, qui doit présenter sa feuille de route avant le mois de mars.

Coup de pied dans la fourmilière

Si tous les changements de Commission s’accompagnent de leur lot de cartons et de valses des cloisons dans le grand bâtiment du Berlaymont à Bruxelles, la Commission Juncker devrait faire un peu plus que d’échanger quelques bureaux. L’arrivée de la Haute Représentante au Service Extérieur dans le bâtiment est une première, mais la multiplication des vice-présidents qui n’ont pas directement d’administration à leur service modifie aussi la donne. En haut des administrations, les directions générales ont déjà changé en amont du renouvellement de la Commission, mais rien n’est figé.

Le rôle de la commissaire bulgare, Kristalina Georgieva, en charge du budget et des ressources humaines, sera essentiel dans la nouvelle réorganisation. Un changement d’autant plus crucial qu’il aura des conséquences politiques : les commissaires sans bataillons risquant de peiner à faire bouger les lignes.

« On va aussi se retrouver avec beaucoup de fonctionnaires assez techniciens et très spécialisés sur des questions qui n’intéressent pas forcément énormément Juncker, comme la règlementation Reach sur la chimie ou les transports » prévient Charles de Marcilly.

Bousculer le fonctionnement de nations contre nations

La volonté de créer un véritable gouvernement qui ne représente pas la somme des intérêts particuliers mais l’intérêt général reste en ligne de mire de cette nouvelle configuration. Pour Pervenche Beres, élue socialiste depuis 20 ans au Parlement européen, il faudra voir sur le terrain si cet objectif est effectivement tenu. « Quand on avait un problème sur un texte, Barroso nous disait toujours d’aller voir notre commissaire » se rappelle l’eurodéputée, qui s’inquiète du poids potentiel de la France dans cette nouvelle configuration. 

Les eurodéputés français devront désormais trouver des alliés non plus nationaux, mais politiques, et croiser le fer avec les vice-présidents de la Commission qui concentreront les pouvoirs. Soit un Néerlandais, une Bulgare, une Slovène, un Finlandais, un Letton, un Estonien et une Italienne. Une mission sans doute plus aisée pour les membres du PPE et les centristes, qui ont respectivement 3 et deux vice-présidents, que pour les sociaux-démocrates, qui n’en ont que deux et sur des sujets peu règlementaires : Federica Mogherini aux Affaires étrangères et Frans Timmermans à la Simplification. 

Contexte

La nouvelle Commission présentée le 10 septembre par Jean-Claude Juncker relève d'une nouvelle organisation plus pyramidale, avec des clusters de commissaires compétents sur des sujets transversaux organisés derrière 7 vice-présidents

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Prochaines étapes

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