A la suite des marées noires qui ont dévasté les côtes européennes au cours de la dernière décennie, la Commission prend de nouvelles mesures visant à protéger l'Europe contre ce type d'accidents et de cas de pollution et à mieux contrôler leurs effets. Ses propositions ont également pour objectif d'accroître la sécurité des passagers et de l'équipage en cas d'accidents ou d'attentats terroristes. 

Vue d'ensemble

Faits: 

  • 25% de la flotte mondiale navigue sous les pavillons des Etats membres de l'UE et 40% est contrôlée par des entreprises d'origine européenne;
  • Près de 90% du commerce extérieur de l'UE en marchandises et plus de 40% de son commerce intérieur est transporté par la mer;
  • Environ un milliard de tonnes de pétrole entrent dans les ports de l'Union européenne et traversent les eaux entourant son territoire chaque année;
  • Les dernières catastrophes naturelles en date sur le territoire de l'UE sont les marées noires des pétroliers Erika (en 1999) et Prestige (en 2002), qui ont laissé échapper respectivement environ 22 000 et 20 000 tonnes de pétrole dans la mer, entraînant de graves dommages pour l'environnement, les espèces de poisson et le tourisme.
  • Plus de 45 % de la flotte européenne a plus de 20 ans. 
  • 350 millions de passagers sont transportés chaque année sur des navires européens.
  • Dans l'ensemble, plus de 100 navires s'échouent chaque année, coûtant la vie à plus de 3 000 personnes.

Evolution dans ce domaine :

Malgré l'existence d'un cadre bien établi de normes internationales relatives à la sécurité en mer et à la protection du milieu marin (dont la plupart sont définies dans les Conventions préparées au sein de l'Organisation maritime internationale (OMI) et de l'Organisation internationale du travail (OIT) - de nombreux Etats du pavillon et propriétaires de navires continuent d'enfreindre les règles, mettant ainsi en danger leurs équipages et l'environnement et profitant de la concurrence déloyale.

La Commission a adopté sa première politique commune en matière de sécurité maritime en 1993, avec pour objectif de garantir que tous les navires battant pavillon d'un Etat membre de l'UE ou faisant escale dans un port européen respectent les normes internationales de sécurité.

Les accidents d'Erika et du Prestige ont révélé les risques liés à la navigation maritime et ont poussé la Commission à adopter une série de mesures, connues sous les noms de paquets de mesures Erika I et Erika II, en vue de réduire les risques de pollution accidentelle par les navires. Elle a également créé une agence européenne de sécurité maritime (EMSA) chargée d'améliorer la définition et l'application des règles européennes dans ce domaine.

Malgré la réduction du nombre d'accidents maritimes, certaines menaces à la sécurité persistent et la Commission a donc adopté, le 23 novembre 2005, un troisième paquet de 7 propositions législatives pour compléter et améliorer les règles existantes.

En plus de ces mesures préventives, la Commission a également adopté, en décembre 2006, un règlement allouant 154 millions d'euros pour la période 2007-2013, à l'agence européenne de sécurité maritime (EMSA) afin d'améliorer la réponse européenne aux accidents de pollution en mer. L'idée est de permettre à l'EMSA de fournir des navires anti-pollution aux Etats touchés par la pollution due au pétrole ou à d'autres substances dangereuses et nocives, tout en développant un centre d'imagerie par satellite qui facilitera une détection précoce des accidents polluants et l'identification des navires responsables.

Enjeux

  • Identifier les navires ne respectant pas les normes internationales de sécurité :

Les pays doivent vérifier que les navires battant leur pavillon respectent les normes internationales de sécurité (Contrôle de l'état du pavillon). Cependant, les conventions actuelles laissent une grande liberté aux Etats du pavillon et les navires effectuant des traversées internationales peuvent facilement contourner ces règles.

Avec son troisième paquet sur la sécurité maritime, la Commission propose de rendre obligatoires pour tous les Etats membres les règles de l'OMI sur les responsabilités des états du pavillon, en instaurant des audits et des contrôles réguliers. Le Parlement a soutenu cette proposition mais les Etats membres ont estimé qu'elle génèrerait trop de coûts administratifs additionnels (EurActiv 27/03/07) et ont renvoyer le texte à la Commission pour qu'il soit révisé (EurActiv 07/04/08  et 08/04/08).

Par ailleurs, la Commission entend renforcer la surveillance des "sociétés de classification", à savoir les organismes indépendants chargés par les Etats membres d'inspecter les navires battant leur pavillon et d'émettre des certificats de sécurité.

La Commission souhaite également renforcer les contrôles des ports par l'Etat. Ces contrôles de pavillon ne s'appliqueraient qu'aux navires croisant sous le pavillon d'un Etat membre européen alors que les accidents dans les eaux européennes sont souvent causés par des navires non conformes venant de pays tiers. L'UE avait déjà introduit en 1995 un système de contrôle par l'Etat du port pour inspecter les navires faisant escale dans les ports de la Communauté, les navires non conformes risquant d'être inscrits sur une liste noire européenne et se voir refuser l'accès aux ports des Etats membres.

A la suite de l'accident de l'Erika, l'UE a décidé d'augmenter le nombre de contrôles, obligeant les Etats membres à inspecter 25% de tous les navires étrangers. Ce système de contrôle purement quantitatif a généré des coûts considérables et a causé des difficultés aux navires qui étaient en règle car ils devaient néanmoins faire l'objet de contrôles répétés. De plus, en dépit du fait que le nombre d'inspections a ainsi été multiplié par cinq, les navires ne répondant pas aux normes ont continué à échapper au système.

La Commission propose désormais d'introduire un nouveau système dont l'objectif est de garantir que 100% des navires individuels sont inspectés. Ce nouveau système tiendrait compte des profils à risque des navires, faisant subir aux navires présentant un risque plus élevé des contrôles plus fréquents (à savoir tous les transporteurs de passagers, de pétrole et de substances chimiques âgés de plus de 12 ans). Les Etats membres, estimant que ces mesures seront trop coûteuses et difficilement gérables, demandent à échapper à 10% des inspections, ce que le Parlement européen a refusé lors d'un vote en première lecture en avril 2007.

  • Réduire les risques de marée noire :

Les incendies, les explosions, les collisions et les ruptures de coque sont les principaux types d'accidents de navires qui peuvent donner lieu à une marée noire. Pour les collisions à basse énergie et les petits échouages, les pétroliers à coque double risquent beaucoup moins de déverser du pétrole que les pétroliers à coque simple. Les pétroliers Erika et Prestige étaient tous deux à coque simple et, à la suite de ces deux accidents, l'UE a décidé, en 2002, d'interdire le transport de fuel lourd par des pétroliers à simple coque dans l'Union européenne et d'éliminer progressivement tous les pétroliers de ce type en Europe d'ici 2010. Cette dernière disposition a été reprise dans la Convention de l'OMI pour la prévention de la pollution par les navires (MARPOL) et adoptée par 130 pays.

Néanmoins, un groupe d'experts de haut niveau créé par l'agence européenne de sécurité maritime a publié un rapport soulignant que même si l'utilisation de pétroliers à coque double permettra certainement de réduire la pollution, il ne s'agit pas de la solution miracle. L'entretien des coques, les revêtements et les systèmes de détection du gaz peuvent encore être améliorés.

  • Réagir aux accidents en mer :

En cas d'accident d'un navire, la meilleure façon d'éviter des dommages dus à la pollution est de transférer sa cargaison et d'effectuer des réparations, idéalement dans un lieu de refuge. Cependant, en acceptant un navire en détresse, les pays s'exposent à des risques sur les plans financier et environnemental. En effet, les coûts liés aux opérations de sauvetage, à l'élimination des traces de pollution, aux dommages matériels ou à la perturbation des opérations économiques peuvent être conséquents. 

La proposition de directive concernant le suivi du trafic des navires tente de tenir compte à la fois des droits et des intérêts des états côtiers et de la nécessité de venir en aide aux navires qui sont endommagés. Elle oblige les Etats membres à nommer des autorités indépendantes qui décideront d'accepter ou non les navires à partir d'une analyse complète des risques. Par ailleurs, elle permet aux autorités de vérifier si le navire est couvert par une assurance permettant une indemnisation appropriée des frais et dommages liés à son accueil dans un lieu de refuge.

Toutefois, la proposition constitue une véritable pierre d'achoppement entre le Parlement et les Etats membres. Les députés européens estiment que les Etats membres ne devraient disposer d'aucune "marge de discrétion" dans la décision, soutenant que cela entraînerait une perte de temps précieux avant l'envoi des équipes de secours mais les Etats membres sont réticents à se soumettre à la décision d'un organe décisionnaire indépendant qui serait autorisé à exposer leurs littorals et leurs ports à de sérieux risques.

  • Obliger les propriétaires de navire à adopter un comportement responsable :

En septembre 2005, l'UE a adopté des mesures dissuasives relatives à la pollution causée par les navires, qui rendent le propriétaire du navire entièrement responsable en cas de rejets de substances polluantes commis intentionnellement, témérairement ou à la suite d'une négligence grave, et introduisent des sanctions en cas d'infractions. Une coalition d'organisations du secteur de la marine marchande, menée par Intertanko, estime que la directive est illégale et a porté l'affaire devant la Cour européenne de justice, qui devrait rendre sa décision en 2007.

La Commission a désormais l'intention de compléter cette législation en rendant les propriétaires de navire responsables en cas de dommage à une partie tiers. Les conventions internationales dans ce domaine ont peu d'effet dissuasif car les propriétaires parviennent à limiter leurs responsabilités dans la plupart des cas. La Commission souhaite établir une responsabilité illimitée en cas de négligence grave et fixer des niveaux d'indemnisation suffisamment élevés pour couvrir la plupart des scénarios. De plus, la Commission propose que les propriétaires soient obligés de contracter une police d'assurance pour s'assurer qu'ils peuvent couvrir leurs responsabilités vis-à-vis des parties tiers. Cependant, une grande majorité des pays européens s'est opposée à ces plans lors de la première lecture du paquet (EurActiv 07/04/08  et 08/04/08). 

En parallèle, la Commission propose de renforcer la sécurité des passagers en adoptant un règlement relatif à la responsabilité civile des entreprises assurant le transport de personnes, qui garantirait l'indemnisation de tous les passagers victimes d'un accident s'ils ont acheté leurs billets en Europe, et ce même s'ils voyageaient dans des eaux extra-communautaires ou à bord d'un navire étranger.

  • Protéger les navires et les ports contre le terrorisme :

Les navires, les passagers, les infrastructures, l'environnement et le commerce peuvent être gravement menacés par des actes de terrorisme ou de piratage. L'UE a donc établi, en 2004, certaines normes obligatoires pour renforcer la sécurité des navires et des ports. Tout navire souhaitant faire escale dans le port d'un Etat membre doit donner des informations sur la sécurité du navire et de la cargaison 24 heures à l'avance. De plus, l'UE a adopté en octobre 2005 une directive selon laquelle les Etats membres doivent approuver des plans de sûreté portuaire et la Commission est en mesure de conduire des inspections pour vérifier leur efficacité.

L'UE coopère également avec les Etats-Unis afin d'éliminer les éventuelles menaces terroristes du transport maritime dans le cadre de l'initiative sur la sécurité des conteneurs, lancée en septembre 2004.

Réactions

Le Comité économique et social européen (CESE), le Comité des Régions et la Conférence des Régions Périphériques Maritimes d'Europe (CRPM) regrettent que le nouveau paquet de mesures relatives à la sécurité maritime ne traite pas de 'l'élément humain' de la sécurité maritime, réclamant une harmonisation des qualifications de l'équipage au niveau européen et l'amélioration des conditions de travail à bord des navires afin d'éviter des accidents dus à la fatigue.

Les régions souhaitent prendre davantage part aux décisions relatives aux lieux de refuge. En effet, selon la proposition actuelle, le pouvoir décisionnel concernant l'accueil des navires en détresse est transféré des autorités locales vers un organe national indépendant. L'organisation européenne des ports maritimes communautaires (ESPO)  souligne que "les ports seront ainsi dans une position vulnérable : d'un côté ils n'ont plus d'autorité sur le plan décisionnel, mais de l'autre ils n'ont aucune certitude concernant l'indemnisation pour les dommages causés" car le texte ne mentionne ni la façon dont les ports peuvent être indemnisés, ni pour quel type de coûts. ESPO et le Comité des Régions recommandent donc que les autorités indépendantes soient entièrement responsables de leurs décisions.

La Communauté des associations d'armateurs européens (ECSA) et la Chambre internationale de la marine marchande (ICS) soutiennent la suppression de l'objectif de 25% en termes de contrôle de l'état du port. Elles considèrent en effet que les ressources pourront ainsi être mieux ciblées. Néanmoins, selon elles, les critères pour refuser l'accès d'un port à un navire ne doivent reposer que sur l'historique des inspections et non sur le pavillon, car cela pourrait permettre à des navires non conformes d'être protégés en étant enregistrés sous un pavillon généralement en règle. Ils demandent également plus d'indulgence concernant les critères de la liste noire, notamment pour les entreprises possédant d'importantes flottes de navires.

Intertanko, l'association internationale des propriétaires de pétroliers indépendants, est vivement opposée à la criminalisation et à la diffamation des propriétaires de navires, soulignant que la majorité des cas de pollution sont accidentels.

Giuliano Gallanti, président d'ESPO, a souligné la difficulté de transposer la directive relative à la sécurité des ports dans la législation nationale. Dans le cadre des nouvelles règles de sécurité, il s'agira de s'assurer que les ports restent accessibles et de trouver des moyens de financer ces nouvelles mesures. "Selon les estimations, les coûts totaux sont très élevés et la grande disparité des méthodes de financement entre les Etats membres pourraient donner lieu à des distortions de concurrence," a-t-il déclaré.

L'ONG 'Seas at Risk' souligne la nécessité de fixer des normes minimales pour la construction des coques et de renforcer les inspections pour les anciens pétroliers à double coque, l'intégrité de leur structure pouvant être sérieusement entamée au cours de leur durée de vie.

Prochaines étapes

  • 7 juin 2007 :  Le Conseil a trouvé un accord politique sur 3 des 7 propositions législatives (surveillance des navires, contrôle par l'Etat du port, enquêtes en cas d'accident). 
  • 29 nov. 2007 :  Le Conseil est parvenu à un accord politique sur des propositions visant à renforcer les organismes d'inpection des navires et sur la responsabilité des propriétaires de navires en cas d'accident.
  • 16 janv. 2008 : procès "Erika" à Paris: jugement historique de la Cour qui a condamné les parties pour "préjudice écologique" (EurActiv 17/01/08).
  • 7 avril 2008 : le Conseil a rejeté les deux dernières propositions (obligations de l'état de pavillon et la responsabilité civile des armateurs); la Commission doit reprendre l'étude de la question à zéro (EurActiv 07/04/08 et 08/04/08).
  • 24 sept. 2008 : seconde lecture au Parlement, qui a vu les eurodéputés exiger des gouvernements qu'ils adoptent les propositions de la Commission sur l'état de pavillon et la responsabilité civile (EurActiv 25/09/08)
  • 9 oct. 2008 :  le Conseil est parvenu à un accord sur les deux dernières propositions, les assouplissant sensiblement et ouvrant la porte à une conciliation avec le Parlement.
  • 8 déc 2008 : le conseil de concertation du Parlement et du Conseil ont conclu un accord sur le troisième paquet maritime. L'accord doit désormais être approuvé formellement par les deux organes afin que la série de propositions soit adoptée.