Contexte

Le consensus s'élargit sur la question du changement climatique observé depuis plusieurs années et sur ses principales causes : l'émission de gaz à effet de serre provenant de l'activité humaine. Les dix années les plus chaudes jamais enregistrées sont toutes survenues après 1991. Depuis le début des années 1990, le changement climatique est devenu une priorité de l'agenda politique aux niveaux européen et international. Il est communément admis, sur le plan politique, que les températures moyennes au niveau mondial ne devraient pas dépasser 2°C par rapport à leur niveau pré-industriel.

Ratifié en 1997, le protocole de Kyoto contraint les pays industrialisés à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre d’environ 5% par rapport aux niveaux de 1990 entre 2008 et 2012. L’UE a décidé de les réduire de 8% au cours de la première période.

Lancé en 2000, le Programme européen sur le changement climatique (PEEC) tente de répondre aux engagements de l’UE dans le cadre du protocole de Kyoto en prenant des initiatives dans de nombreux domaines, dont la promotion des sources d’énergie renouvelables et des mesures d’économie d’énergie pour les bâtiments et les voitures.

Pour une introduction claire à la science du changement climatique et les réponses de la communauté internationale, vous pouvez vous reporter au guide du PNUE (Programme des Nations Unies pour l'Environnement) : "Comprendre les changements climatiques : visite guidée à l'intérieur de la convention-cadre des Nations Unies et de son protocole de Kyoto ".

Dates internationales marquantes :

  • Mai 1992 : Les Nations Unies adoptent une convention-cadre sur les changements climatiques;
  • Décembre 1997 : Les gouvernements ratifient le Protocole de Kyoto , qui fixe des objectifs juridiquement contraignants de réduction des émissions de gaz à effet de serre et instaure trois "mécanismes flexibles" pour abaisser les coûts liés à cette réduction: "le mécanisme de développement propre", "la mise en oeuvre conjointe" et "les permis d'émissions";
  • Mars 2001 : Le président George W. Bush décide de ne pas engager les Etats-Unis dans le protocole de Kyoto, le jugeant néfaste pour l'économie américaine
  • Février 2005 : Le protocole de Kyoto entre en vigueur
  • Juillet 2005 : Le G8 adopte un plan d’action sur le changement climatique, l’énergie propre et le développement durable.
  • Décembre 2005 : La conférence CNUCC (COP-11/MOP-1) décide de lancer des négociations pour prolonger le protocole de Kyoto au-delà de 2012. Un accord est également conclu pour lancer ces négociations dans le cadre de la CNUCC avec les pays non signataires de Kyoto.

 

Evolutions de la politique européenne :

Dans le contexte du protocole de Kyoto, l'UE s'est engagée à réduire ses émissions de gaz à effet de serre de 8% d'ici 2012 par rapport aux niveaux de l'année de référence 1990.

Enjeux

Respecter les engagements européens de Kyoto

Depuis la fin des années 1990, l'UE s'est engagée à prendre la tête de la lutte mondiale contre le réchauffement climatique. Suite à la décision du gouvernement américain de se retirer de Kyoto, l'UE a usé de tout son pouvoir diplomatique afin que d'autres pays respectent leurs engagements (notamment la Russie) et est parvenue à faire signer de nouveaux pays. De plus, ses priorités fixées dans le cadre de Lisbonne (compétitivité, emploi et croissance économique) l’ont empêchée de faire de la politique de lutte contre le réchauffement climatique une de ses véritables préoccupations. Le fait que le changement climatique soit toujours considéré comme une question écologique (et par conséquent prise en charge par la DG Environnement) est lourd de sens.  

L'UE des 15 rencontre des difficultés à remplir ses obligations de Kyoto. De même, les nouveaux Etats membres ne remplissent pas leurs objectifs, ce qui est cependant davantage lié à la restructuration de leurs économies; ces dernières années, leurs émissions de gaz à effet de serre sont de nouveau en hausse.

Les signataires du protocole de Kyoto ont décidé en 2005 de lancer des négociations pour prolonger le protocole de Kyoto au-delà de 2012. Un accord a été conclu pour lancer les négociations dans le cadre de la convention-cadre des Nations Unies sur le changement climatique (CNUCC) à laquelle les pays non signataires du protocole de Kyoto, comme l’Australie et les Etats-Unis, sont également parties prenantes.

  • Le programme européen sur le changement climatique (PECC)

 

Le premier programme européen sur le changement climatique a été lancé en 2000. Il s'agit d'une structure multipartite, au sein de laquelle la Commission débat avec les industriels et les ONG et propose de nouvelles mesures économiquement viables pour lutter contre le changement climatique. Ce PECC a identifié et mis en oeuvre environ 30 mesures : par exemple, le système européen d'échange de quotas d'émissions (ETS) (lire l'article sur le plan français ), la "Linking Directive", la directive sur la promotion de l'électricité produite à partir des énergies renouvelables ou l'accord volontaire avec les constructeurs automobiles pour réduire les émissions de CO2 provenant des véhicules. 

Le PECC II a commencé en 2005. La Commission a proposé une stratégie pour la future politique de l’UE sur le changement climatique après 2012, intitulée « Vaincre le changement climatique planétaire ». Cette stratégie suggère de se concentrer sur des éléments clés :

  • Convaincre tous les principaux producteurs d’émissions au niveau mondial, dont font partie les Etats-Unis et les économies à évolution rapide comme la Chine et l’Inde, de participer à un système contraignant
  • Inclure plus de secteurs dans le système de réduction d’émissions, dont celui du transport (aviation, transport maritime) et traiter le problème de la déforestation, qui aggrave le réchauffement climatique dans certaines régions
  • Promouvoir le développement de technologies produisant peu d’émissions
  • Concevoir des instruments fondés sur le marché comme le système européen d’échange de quotas d’émissions
  • Définir des politiques d’adaptation aux niveaux européen et mondial pour traiter des conséquences inévitables du changement climatique

La Commission n’avait pas fixé d’objectifs précis de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans son projet, indiquant que cette stratégie était uniquement conçue pour « structurer les futures négociations de l’UE avec ses partenaires mondiaux ».

En 2005, le sommet des dirigeants européens était allé dans le même sens en fixant des objectifs flexibles pour 2020. L’Allemagne et l’Autriche, par exemple, insistaient à l’époque pour que les dirigeants et les gouvernements ne fixent aucun objectif précis pour l’après 2020, refusant d’accepter les réductions de 60% à 80% proposées par les ministres de l’Environnement en 2050. Après de longues hésitations, les chefs d’Etat et de gouvernement réunis lors du Sommet annuel de printemps ont adopté des objectifs contraignants pour les membres de l’UE : une réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre de 20% d’ici 2020 et de 30% si d’autres Etats comme les Etats-Unis s’y engagent également.

  • Coûts et avantages

Les coûts et les avantages potentiels de la lutte contre le changement climatique demeurent encore très incertains et débattus. Il est par conséquent nécessaire d'identifier les solutions les plus rentables pour réduire les émissions de GES (gaz à effet de serre). 

L'enquête la plus approfondie sur les coûts liés à la lutte contre le changement climatique, à savoir le rapport Stern  du Royaume-Uni datant de 2006, a estimé que le coût de l'action pouvait être limitée à 1% du PIB mondial chaque année.

Positions

Le 27 octobre 2006, l'Agence Européenne pour l'Environnement (AEE), a prévenu qu'avec les mesures actuelles, seuls deux des 15 anciens Etats membres atteindraient leurs objectifs de réduction d'émissions (Suède et Royaume-Uni). Avec ces seules mesures, l'UE des 15 ne devrait parvenir à réduire ses émissions de CO2 que de 0,6% d'ici 2012. D'autres politiques et mesures dans le contexte des mécanismes flexibles de Kyoto et des actions portant sur les puits de carbone seront nécessaires pour atteindre l'objectif de 8% d'ici 2012.

Le Parlement européen réunis en assemblée plénière le 25 avril 2007 a approuvé la création d'une commission parlementaire temporaire sur le changement climatique pour une durée de 12 mois. Au terme de son mandat, cette commission devra formuler des recommandations d'actions ou d'initiatives à prendre pour que l'Europe lutte plus efficacement contre le changement climatique.

Une vision partagée par le gouvernement français : « Au niveau national, le mécanisme de marché de quotas d'émission, instauré à l'échelle communautaire, ne peut suffire à lui seul au respect des engagements internationaux. S'il vise le principal gaz à effet de serre, en volume d'émissions, qu'est le dioxyde de carbone, il ne concerne qu'une partie du secteur industriel et énergétique, exclut le secteur de l'agriculture, des transports et du résidentiel et du tertiaire. Or, ces deux derniers secteurs sont, en France, les principaux émetteurs de gaz à effet de serre et, contrairement au secteur industriel et énergétique, leurs émissions continuent de croître » note le ministère de l’Economie et des Finances. Le plan Climat adopté par la France en juillet 2004 et actualisé en novembre 2006 a précisément pour objectif de développer des mesures de réduction des émissions de CO2 couvrant non seulement le secteur industriel, mais tous les secteurs de l'économie et de la vie quotidienne des Français. L’efficacité de ce plan est cependant loin de faire l’unanimité.

Les industriels européens craignent que la politique de lutte contre le changement climatique de l'UE sape sa position concurrentielle dans l'économie mondiale. Ils ont reproché à plusieurs reprises à l’UE de mener une stratégie "unilatérale", en soulignant la nécessité de solutions globales.

 Les ONG écologistes  estiment par ailleurs que les politiques européennes ne vont pas assez loin. Lors d'une prise de position commune à l'occasion du lancement du PECC II, CAN Europe, Friends of the Earth, Greenpeace et le WWF ont exigé une révision en profondeur du PECC et l'établissement d'objectifs et de politiques plus ambitieux.    

Calendrier

  • 6-17 novembre 2006 : La conférence internationale du CCNUCC de Nairobi a trouvé un accord sur un calendrier de révision du protocole de Kyoto et sur l'aide à fournir aux pays en développement pour gérer les conséquences du changement climatique.
  • 10 janvier 2007 : La Commission propose un objectif unilatéral de réduction de 20% de ses émissions de GES d'ici 2020.
  • 14 février 2007 : Le Parlement adopte une résolution appelant à une réduction de 30% d'ici 2020 et de 60-80% d'ici 2050
  • 8 et 9 mars : Le Sommet européen de printemps adopte un objectif contraignant de 20% de réduction des émissions de gaz à effet de serre pour les Etats membres d’ici 2020. L’objectif contraignant sera de 30% à condition que d’autres pays industrialisés, notamment les Etats-Unis, prennent des mesures semblables.
  • 28 mars 2007 : La Commission a ouvert une large consultation publique (Livre vert) sur la fiscalité pour financer la lutte contre les changements climatiques. 

  • 2008 : Début du processus de révision du protocole de Kyoto