Contexte

Le 29 octobre 2004, le "Traité établissant une Constitution pour l’Europe" (voir notre dossier Les principales avancées du Traité constitutionnel) est signé par les 25 Etats membres, deux pays ayant alors encore le statut de candidat (Bulgarie et Roumanie) et par la Turquie. En France (le 29 mai 2005) et aux Pays-Bas (le 1er juin 2005) les citoyens rejettent la Constitution par voie référendaire, entraînant ainsi la crise du processus de ratification. Ce rejet, par deux membres fondateurs de la Communauté européenne, de la Constitution provoque un choc majeur. "L’Europe ne fait plus rêver les gens" déclare Jean-Claude Juncker, le Premier ministre luxembourgeois, dont le pays préside alors l’Union européenne.

Réunis à Bruxelles les 16 et 17 juin 2005, le Conseil européen décide de suspendre le processus de ratification pour entamer une "période de réflexion". L’objectif est de donner plus de temps aux Européens pour débattre et ratifier la Constitution. Les pays qui le souhaitent peuvent suspendre le processus de ratification. 

La période de réflexion devait initialement durer un an. Au Sommet de juin 2006, les chefs d’Etat et de gouvernement ont finalement décidé de repousser à fin 2008 (au cours de la présidence française) la date butoir pour trouver une issue au blocage institutionnel … le temps que la France ait choisi son nouveau président. Plus de la moitié des Etats membres ont pourtant déjà ratifié le texte. (Pour plus d’information sur le processus de ratification, voir ici). 

L’Allemagne, qui a pris la présidence de l’UE le 1er janvier 2007, a amorcé la sortie de crise. La déclaration de Berlin, prononcée à l’occasion des 50 ans de l’UE le 25 mars 2007, indique que les Etats membres partagent "l’objectif d’asseoir l’Union européenne sur des bases communes rénovées d’ici les élections au Parlement européen de 2009". Ce texte de deux pages ne fait pas référence à la notion de constitution ou de nouveau traité. Il affirme que "la solidarité sociale" et la "cohésion sociale" européenne sont au cœur du projet européen. L’analyse qui est faîte est en effet que le rejet par les Français du Traité constitutionnel était avant tout un "non" à une Europe qu’ils perçoivent comme trop libérale et qu’en cela leurs préoccupations rejoignent celles d’un grand nombre de citoyens européens.   

La chancelière allemande Angela Merkel présentera une feuille de route à ses partenaires, lors du Sommet des 21 et 22 juin 2007. La présidence portugaise devrait présider une conférence intergouvernementale au deuxième semestre 2007. La France, sur laquelle tous les regards se portent pour sortir de cette crise, ayant désormais un nouveau Président de la République et une position, on peut penser qu’un nouveau texte verra le jour à l’issue de sa présidence de l'UE (juin 2008 – décembre 2008).

Depuis le mois de janvier, l’Allemagne a entamé une série de consultations pour recueillir les points de vue des Etats membres sur un futur Traité, dont l’ambition politique serait mise de côté pour se concentrer sur la réforme institutionnelle. Après avoir identifié les propositions et lignes rouges des Etats membres sur l’avenir de ce texte, Angela Merkel a fait parvenir aux 27 Etats membres, le 23 avril dernier, une liste de douze questions portant sur: le statut du nouveau texte, le changement de terminologie, la référence à des symboles communs, l’inclusion ou non de la Charte des droits Fondamentaux et certaines questions de fond (changement climatique, lutte contre immigration illégale, dimension sociale). Les réponses ont été envoyées par les Etats membres le 4 mai. Le nouveau Président français devrait y répondre rapidement.

Enjeux

La période de réflexion a deux objectifs: permettre aux Etats membres de décider du sort du Traité constitutionnel et déterminer comment l’UE peut être davantage soutenue par ses citoyens.

Un  nouveau Traité, mais sous quelle forme ?

Différentes options ont été proposées pour donner une suite au traité constitutionnel. La question de la ratification fait également l’objet de débats.

1. Les options

A)  Le maintien du "Traité constitutionnel": 18 Etats membres ont approuvé le Traité constitutionnel. Réunis à Madrid le 26 janvier 2007 pour faire entendre leur voix dans cette période de réflexion, ils ont souligné l’importance de conserver la substance et les équilibres du traité constitutionnel. Ils estiment que, conformément à la déclaration 30 (déclaration adjointe au Traité constitutionnel qui précise le mode de ratification), la question doit être désormais traitée au sein du Conseil européen si vingt Etats ont ratifié le texte. Pour eux, le processus de ratification doit se poursuivre, d’autant que les chances de ratification sont plutôt bonnes en Finlande, en Suède et au Portugal. Certains souhaitent même y ajouter des dispositions.

B) Un nouveau Traité. Cette option consiste à réviser le Traité constitutionnel en séparant ce qui est d’ordre politique du reste. Le degré de révision varie d’une proposition à l’autre.  Certains proposent de reprendre les deux premières parties (relatives au fonctionnement des institutions et aux droits fondamentaux) et de traiter en parallèle les politiques européennes, d’autres de s’en tenir à une réforme strictement institutionnelle.

Lors d’un discours prononcé à Bruxelles en septembre 2006, Nicolas Sarkozy, alors ministre de l’Intérieur, a préconisé l’adoption d’un "mini-traité" contenant les principales réformes institutionnelles prévues par le projet de Constitution (ministre des Affaires étrangères de l’UE, élargissement des domaines soumis au vote à la majorité qualifiée au Conseil, présidence de l’UE pour deux ans et demi…). Il a par la suite rebaptisé sa proposition "traité ordinaire".

En France, un grand nombre de propositions ont été élaborées. Elles visent à définir ce qui doit être repris du texte et la séquence à mettre en œuvre entre réforme institutionnelle, relance des politiques communes et Constitution. EurActiv France propose un tour d’horizon de ces propositions avec l’interview d’<//a>, conseiller de Nicolas Sarkozy sur les questions européennes et celle de Gérard Onesta, vice-président du Parlement européen, membre de la Commission affaires constitutionnelles, ainsi que les synthèses (dans les page « analyses ») des propositions de <//a>, président de Confrontations et de <//a>, vice-président du Parlement européen et secrétaire national aux questions internationales au Parti Socialiste.

C) Mise en œuvre ‘A la carte’: Il s’agit de mettre en œuvre uniquement les éléments du Traité constitutionnel les plus consensuels, soit dans le cadre actuel, soit en amendant le Traité de Nice (en vigueur depuis 2003). Les dirigeants européens ont par exemple décidé, en juin 2006, d'ouvrir les réunions du Conseil de l'UE au public et de les diffuser sur Internet pour en améliorer la transparence quand celui-ci agit en tant que co-législateur. 

La Grande-Bretagne, la Pologne et la République tchèque qui refusent tout texte à caractère constitutionnel, privilégient cette approche.

Ratification

Vote des parlementaires nationaux, référendum, libre choix laissé aux Etats membres, la ratification du futur Traité fait également l’objet de débats. Lors de la présidence autrichienne au premier semestre 2006, le chancelier autrichien Wolfgang Schüssel s’était montré favorable à l’organisation d’un référendum le même jour dans tous les Etats membres. L’idée du référendum transnational est également plébiscitée par certains observateurs auteurs de propositions de relance institutionnelle pour l’UE (voir partie sur les positions). Hostile à la ratification par référendum depuis la signature en 2005 du projet de traité constitutionnel, le Royaume-Uni a réitéré son refus de mettre en place une consultation populaire en cas d’accord sur un nouveau texte. Les Français ayant rejeté le texte par référendum après une campagne houleuse, la question de la ratification d’un nouveau Traité européen est particulièrement sensible en France. Nicolas Sarkozy a déclaré a plusieurs reprises que, le nouveau Traité n’étant plus une "Constitution", il était normal qu’il soit ratifié par voie parlementaire. La candidate socialiste, Ségolène Royal, proposait elle aussi un traité institutionnel, mais "soumis au peuple par référendum".  

2. Rapprocher l’UE de ses citoyens

La Commission a lancé de nombreuses initiatives pour améliorer sa communication avec les citoyens, parmi lesquelles figurent :

  • un plan d’action visant à rendre sa communication plus professionnelle
  • un "Plan D pour démocratie, dialogue et débat"
  • un Livre blanc sur la politique de communication de l’UE. Mieux écouter les citoyens, mieux communiquer avec eux, provoquer plus de débats et agir localement en adaptant davantage les messages de la Commission aux préoccupations nationales et locales en sont les principaux objectifs.

La communication reposant largement sur des acteurs nationaux (gouvernements, partis politiques, organisations de la société civile, etc.), son impact au niveau des Etats est plutôt limitée.

3. "L’Europe des résultats"

Le 10 mai 2006, le président de la Commission, José Manuel Barroso, et sa vice-présidente, Margot Wallström, ont présenté le nouveau ‘projet pour les citoyens’  conçu à partir des débats nationaux et des contributions reçues après le "plan D". Le principal objectif est de montrer les résultats concrets que l’Europe peut apporter pour améliorer le bien-être des citoyens, et ce dans de nombreux domaines: marché intérieur, cohésion sociale, droits sociaux, liberté, sécurité et justice et le rôle de l’UE dans le monde.

Il existe un large consensus pour mettre les politiques de l’UE davantage en adéquation avec les attentes des citoyens. Mais pour ce faire, les responsables européens doivent résoudre le paradoxe suivant: dans les domaines où les citoyens veulent ‘plus d’Europe’ et où ils se montrent les plus préoccupés (comme l’emploi ou la politique étrangère et de sécurité), l’Union n’a que très peu de compétences, elle est en grande partie dépendante des Etats membres pour obtenir des résultats.

Positions

Les positions défendues par la chancelière allemande Angela Merkel et Nicolas Sarkozy sur ce qui devait être repris du Traité constitutionnel ont progressivement convergé. D’abord opposée à l’idée d’un « mini traité », Angela Merkel s’est ralliée à la proposition défendue par Nicolas Sarkozy. « Tous les efforts devront être faits pour limiter les changements à ce qui est absolument nécessaire pour atteindre un accord global » écrit la présidence en tête du questionnaire adressé aux Etats membres. Quant à Nicolas Sarkozy, il a précisé au cours de sa campagne qu’il était favorable à un traité reprenant les principales dispositions du projet constitutionnel de 2005 sur les questions institutionnelles (partie I), et il a proposé d’organiser à nouveau un débat de fond sur un projet de constitution après juin 2009. « Nicolas Sarkozy travaille depuis plus d’un an en étroite collaboration avec ses partenaires européens sur l’avenir du traité » a indiqué à EurActiv France le député européen Alain Lamassoure, également secrétaire national de l’UMP pour les questions européennes. Quant au questionnaire, « il ne nous a pas surpris. Il est très bien fait et nous sommes prêts à y répondre » a ajouté sans plus de détails le conseiller de Nicolas Sarkozy. « Si certains de nos partenaires considèrent que le nouveau Traité passe aussi par un changement de dénomination ou par la disparition de certains symboles, nous sommes prêts à en parler. Mais nous ne transigerons pas sur la substance, c'est-à-dire sur la liste des questions qui doivent désormais être traitées par le Conseil à la majorité qualifiée ».  La candidate du parti socialiste Ségolène Royal souhaitait au contraire organiser un référendum sur un nouveau traité institutionnel. Elle avait également souligné l’importance d’incorporer un protocole social dans le nouveau texte.

Lors d’une visite en Pologne le 26 avril, le Premier ministre britannique, Tony Blair, et le président polonais, Lech Kaczynski, se sont mis d’accord sur ce qu’ils attendaient du futur traité. Les deux dirigeants ont déclaré que l’UE devait être définie comme « une union de pays indépendants, et non comme une entité qui remplacerait les structures nationales ». Ils ont donc demandé la disparition de tout terme susceptible d’assimiler l’UE à un Etat fédéral, à savoir le mot « constitution » mais aussi les symboles (drapeau, hymne, devise) ou le titre de « ministre » pour le représentant de l’UE pour la politique étrangère. Seule la Pologne conteste aujourd’hui la volonté de la présidence allemande de reprendre la partie I du traité constitutionnel. Le pays souhaite en effet revoir le système des votes au Conseil, les dispositions du traité étant moins favorables à son pays que celles du système actuel. De son côté, Vaclav Klaus, le président de la République tchèque a soutenu qu’il n’y avait aucune raison de se précipiter sur le calendrier, précisant après une visite d’Angela Merkel en Pologne que « l’UE se portait bien même sans Constitution ».

Le gouvernement néerlandais reste très prudent depuis les 62% de "non" au référendum du 1er juin 2005. Les diplomates néerlandais se sont déplacées dans les capitales européennes pour défendre un texte a minima, qui n'aurait "ni le nom, ni la forme, ni le contenu d'une Constitution". Quant à la possibilité d'un nouveau référendum, le gouvernement devrait se prononcer sur la base du texte issu de la Conférence intergouvernementale (CIG) qui se tiendra après le sommet européen des 21 et 22 juin 2007. "C'est sur la base d'un document définitif officiel que le gouvernement décidera de mener ou non un référendum", a expliqué un porte-parole du ministère des Affaires étrangères. L'enjeu est important dans un pays où les sondages indiquent que 65% de la population souhaite une consultation sur le nouveau texte. La question de la Turquie se situe au coeur des débats, plus des deux tiers des Néerlandais étant opposés à son entrée dans l'UE. 

Le Parlement européen souhaite que la Constitution entre en vigueur en 2009. La période de réflexion doit prendre fin au plus tard au second semestre 2007, avec une décision claire sur le sort de la Constitution. Cette prise de position fait suite au rapport des députés européensAndrew Duff et Johannes Voggenhuber . Les rapporteurs avaient proposé à l’origine que le Conseil européen distingue dans le traité les propositions consensuelles des propositions controversées. Les deux députés souhaitaient également que la période de réflexion débouche sur la convocation d’une nouvelle convention chargée de retravailler sur ces points de désaccord, le résultat final devant être suivi d’un vote consultatif dans toute l’UE avant les élections de 2009. Après un débat autour de 255 amendements, un compromis beaucoup moins audacieux et en désaccord avec les propositions des rapporteurs a finalement été trouvé. Un second rapport des députés Elmar Brok et Enrique Baron Crespo a été adopté à une forte majorité (469 pour, 141 contre et 32 abstentions) lors de la dernière session plénière, le 7 juin 2007. Le texte ne propose pas de réunir une deuxième convention, mais apporte son soutien au contenu du Traité constitutionnel actuel. Il précise également que le futur traité devrait tenir compte de six thèmes apparus pendant la période de réflexion notamment le changement climatique, l’énergie et le modèle social européen.

« Traité institutionnel », « traité institutionnel + », « nouvel Acte Unique », « traité constitutionnel + »?

Du côté français, le spectre de propositions exprimées va d’un traité purement institutionnel à une réécriture du traité constitutionnel pour en améliorer la partie politique.

Le député Pierre Lequiller, président de la délégation aux Affaires européennes de l’Assemblée nationale, propose dans un ouvrage publié par la Fondation Robert Schuman en février 2007, de reprendre dans un traité institutionnel les dispositions qui figurent dans la première partie de la Constitution et d’y ajouter certaines dispositions institutionnelles de la partie III. Il suggère également d'intégrer la Charte des droits fondamentaux à ce traité institutionnel, qui pourrait être conclu avant la fin 2007 pour une ratification avant la fin 2008.

Les questions institutionnelles doivent être plus étroitement associées à la définition des objectifs précis à poursuivre par l’UE, estime Hubert Haenel président de la délégation pour l’Union européenne au Sénat. Le sénateur propose donc de reprendre les dispositions sur les objectifs consensuels (améliorer la gouvernance économique et sociale, lutter plus efficacement contre la délinquance transfrontalière, renforcer l'action extérieure de l'Union, clarifier les responsabilités entre l'Union et les Etats membres) contenues dans le traité constitutionnel dans un traité intermédiaire.

Soucieux de séparer ce qui relève du fonctionnement institutionnel, de ce qui est de l’ordre des politiques, le député européen Gérard Onesta (Verts) propose dans son « Plan A+ » de séparer la Constitution (loi fondamentale) du Traité (les politiques de l’Union). Le député plaide également pour la ratification du texte par une consultation populaire organisée dans toute l’Europe le même jour. (lire l’ interview d’Euractiv France)

Si pour Philippe Herzog, président de Confrontations Europe, il faut également séparer les deux, la réforme institutionnelle – indispensable pour clore la période de crise et faire fonctionner l’UE à Vingt Sept – « ne garantit pas l’efficacité des décisions et surtout ne fait pas sens pour tout ceux qui aspirent à une Europe capable de développement durable, de cohésion sociale et de s’affirmer comme une force pacifique dans la mondialisation ». Il propose par conséquent de ratifier d’abord un traité institutionnel, puis de travailler à un Nouvel Acte Unique de projetssur cinq thèmes prioritaires: énergie, environnement, compétitivité, éducation, emploi. (voir dans notre section analyses: Un nouvel acte unique pour relancer l’Europe)

Pierre Moscovici propose quant à lui de repartir du Traité constitutionnel pour l’améliorer. Concrètement, cela implique une réécriture sélective des parties III et IV, les parties I et II devant être exclues de la renégociation. Il cherche ainsi à  bâtir une nouvelle synthèse au delà du « oui » et du « non », en liant « la réforme des politiques communautaires et les réformes institutionnelles ». Dans la réécriture des parties sur les politiques de l’UE, cinq domaines devraient selon lui faire l'objet d'une renégociation: la gouvernance économique; l'environnement; l'énergie; la politique sociale; et éventuellement l'éducation (voir dans notre section analyses: Pour un traité fondamental européen).

Personnalités politiques, représentants de la société civile, entrepreneurs, syndicalistes, étudiants, citoyens ont également réfléchi à la relance de l’Europe à l’occasion des premiers Etats généraux de l’Europe  organisés conjointement au mois de mars 2007 par les think tank Notre Europe, Europanova et le Mouvement européen France. Sept engagements présentés aux responsables politiques nationaux ont émané de ces débats. 

Calendrier

  •  29 mai – 1 juin 2005: Rejet du Traité constitutionnel en France et aux Pays-Bas
  • 15-16 juin 2006: Sommet européen de Bruxelles. Les chefs d’Etat et de gouvernement de l’UE mettent en place les étapes pour décider de l’avenir du Traité Constitutionnel
  • Juillet 2006: fin de la consultation sur le Livre blanc relatif à la politique de communication européenne publié par la Commission
  • Juillet - Décembre 2006: La Présidence finlandaise "commence le travail d’exploration des options possibles pour l’avenir du traité constitutionnel"
  • Décembre 2006: Rapport de la Commission sur les bénéfices de l’élargissement et sur la "capacité d’absorption" de l’UE. 
  • 1 janvier 2007: Début de la présidence allemande.
  • 25 mars 2007, Berlin: Célébration du 50ème anniversaire du Traité de Rome
  • 12 et 13 mai 2007: Mini-Sommet informel sur la réforme institutionnelle, qui réunit au Portugal les représentants des futures présidences de l’UE ainsi que les présidents de la Commission et du Parlement
  • 7 juin 2007 : le Parlement européen adopte le rapport Baron Crespo/Brok sur la feuille de route pour la poursuite du processus constitutionnel
  • 21 et 22 Juin 2007: Sommet européen. Les vingt-sept chefs d'Etats et de gouvernements européens se sont mis d'accord in extremis sur les grandes lignes du futur traité et sur le mandat de la CIG qui sera chargée de le rédiger.
  • Juillet - Décembre 2008: Présidence française. Possibilité d’avancées concrètes sur la procédure de ratification de ce nouveau texte.
  • Juin 2009: Elections du Parlement européen

Un panorama des prochaines présidences de l’UE est disponible ici.