Qui gère les politiques de l’UE sur l’énergie ?

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L'UE est en train de mettre en place une ambitieuse politique énergétique afin d'améliorer la sécurité de l'approvisionnement et de respecter ses objectifs audacieux de réduction de CO2. Mais comment fonctionne le processus de prise de décision de l'UE sur les questions liées à l'énergie ? Quel est le rôle de l'industrie et des groupes d'intérêt ?

L'Europe, comme d'autres parties du monde, se retrouve face à d'énormes pressions relatives à des défis tels que le changement climatique, la dépendance croissante face aux importations d'énergie, les tensions de plus en plus importantes en matière de ressources et le besoin d'assurer un accès à une énergie abordable et sûre pour tous les consommateurs.

Pour atteindre ces objectifs, l'UE est en train de mettre en place une politique énergétique d'envergure qui couvrira tout l'éventail des sources d'énergies, des carburants fossiles (pétrole, gaz et charbon) à l'énergie nucléaire en passant par les énergies renouvelables (solaire, éolienne, biomasse, géothermique, hydro-électrique et marémotrice).

Le but de l'Union est de mettre en place une économie qui consommerait peu de carbone tout en rendant les ressources énergétiques plus durables et plus sûres et en assurant des prix peu élevés pour les consommateurs.

Le Traité de Lisbonne, en vigueur depuis le 1er décembre 2009, procure à la politique énergétique une nouvelle base juridique qui n'était pas présente dans les précédents traités (Article 194 du Traité de Lisbonne).

En particulier, ce nouveau cadre législatif implique que l'Union doit assurer la sécurité de l'approvisionnement en énergie dans les 27 Etats membres, promouvoir l'interconnexion des réseaux énergétiques et améliorer l'efficacité énergétique ainsi que l'économie d'énergie.

La politique énergétique de l'UE est accompagnée d'instruments fondés sur le marché (principalement des taxes, des subventions et le mécanisme d'échange de quotas d'émissions de CO2) et est encouragée via le développement de technologies pour l'énergie (surtout des technologies visant l'efficacité énergétique et les énergies renouvelables ou faibles émettrices de carbone) ainsi que par des instruments financiers communautaires.

Le marché

D'énormes sommes d'argent, privées et publiques, sont injectées dans les politiques énergétiques de l'UE. 200 milliards d'euros sont nécessaires pour améliorer les réseaux électriques et gaziers européens pour la prochaine décennie, selon la dernière évaluation de la Commission européenne.

Au total, la stratégie énergétique de la Commission pour la prochaine décennie nécessitera des investissements à hauteur de mille milliards d'euros pour satisfaire les besoins en énergies de l'Union de manière durable.

La plus grande partie de ces investissements est privée. Le budget de l'UE n'alloue qu'environ 250 millions d'euros aux infrastructures énergétiques (dans le cadre des réseaux transeuropéens de l'énergie, ou programme RTE-E).

Pour atteindre les objectifs climatiques de l'UE, le commissaire européen à l'énergie, Günther Oettinger, a récemment demandé que les investissements en capitaux dans les énergies renouvelables soient doublés pour passer de 35 milliards à 70 milliards d'euros.

L'UE dispose à présent d'une commissaire au climat, Connie Hedegaard, qui travaille en étroite collaboration avec M. Oettinger.

M. Oettinger et son équipe de la Direction générale de l'énergie auront du pain sur la planche pour s'assurer que les pays de l'UE appliquent bel et bien le troisième paquet sur l'énergie, adopté en 2009, conformément à la date butoir de 2011.

Avec la dernière tentative de diviser les grandes entreprises énergétiques verticalement intégrées en France, en Allemagne ainsi que dans d'autres pays de l'UE, ce qui a abouti à une trêve, le troisième paquet sur l'énergie a pour objectif de relancer la compétitivité tout en permettant aux compagnies gazières de conserver leur gazoducs à condition qu'elles les dirigent en tant qu'entités séparées.

Les acteurs

Les pays, les groupes de pays, les parties politiques, les entreprises et les groupes d'intérêt tentent tous ardemment d'influencer les politiques énergétiques de l'UE.

Le rôle des pays est évident dans la formation de projets d'infrastructure transfrontaliers. Lors du sommet de l'UE du 4 février 2011, par exemple plusieurs premiers ministres s'étaient réunis la veille pour marquer leur accord sur le Corridor sud pour le gaz, un projet voué à supprimer les goulets d'étranglement intérieurs dans le transport du gaz.

Lors du même sommet, la France et la République tchèque ont présenté une position commune sur la nécessité de développer l'énergie nucléaire.

A d'autres occasions, certains pays ont fait équipe pour contrer ou éviter des projets transnationaux. Ce fut le cas avec le gazoduc Nord Stream qui contourne à présent les eaux territoriales de la Suède, de la Pologne et des Etats baltes.

Les grandes entreprises énergétiques se rassemblent souvent en consortium pour maximiser leurs chances de succès dans des projets d'infrastructure majeurs. C'est un consortium qui est derrière le projet Nabucco, ainsi que derrière ses concurrents, l'ITGI et le TAP. Un consortium devrait également se former pour le projet Desertec, qui a pour objectif de développer l'énergie solaire dans le désert du Sahara.

Les chefs d'Etat et de gouvernement de l'UE se rencontrent régulièrement lors de sommets intitulés Conseils européens. Les conclusions du Conseil européen se concentrent souvent sur les questions liées à l'énergie. Le 4 février 2011, le sommet de l'UE était dédié à l'énergie et à l'innovation et ses conclusions concernaient principalement l'ensemble des questions énergétiques, de l'investissement dans les énergies renouvelables au développement de corridors stratégiques pour le transport du gaz comme le Corridor sud.

Au Parlement européen, une des possibilités pour évaluer l'intérêt des propositions sur l'énergie réside dans le nombre croissant d'amendements aux nouvelles législations européennes adoptées par une procédure de codécision. Récemment, un de ces règlements, concernant des mesures pour sauvegarder la sécurité de l'approvisionnement en gaz, a entraîné plusieurs centaines d'amendements, donnant lieu à plus de 300 pages de modifications.

Un autre moyen de mesurer l'ampleur des initiatives entreprises par les parties prenantes pour influencer le processus de prise de décision est leur participation aux consultations publiques dans le domaine de l'énergie. Vingt-quatre consultations de ce type ont eu lieu depuis le début de l'année 2008 sur des thèmes allant de l'étiquetage énergétique des pneumatiques à la dimension extérieure de la politique énergétique de l'UE.

La Commission européenne travaille en étroite collaboration avec des organismes spécialisés dans l'énergie, comme le Réseau européen des gestionnaires de réseau de transport (REGRT) pour l’électricité, Réseau européen des gestionnaires de réseau de transport (REGRT) pour le gaz, le Groupe de coordination pour le gaz et le Groupe d'approvisionnement pétrolier.

Les groupes environnementaux jouent également un rôle important dans les domaines liés à l'énergie. Ils sont consultés par les institutions de l'UE en tant que parties prenantes au même niveau que les entreprises.

Récemment, l'UE a demandé aux régulateurs d'établir un plan sur les priorités européennes en matière d'infrastructure. Elle a également mis sur pied une nouvelle « Agence de coopération des régulateurs de l'énergie » (ACER) en Slovénie.

La tendance des groupes environnementaux à attirer l'attention des politiques sur la protection du climat est souvent contrecarrée par les entreprises qui affirment que protéger l'environnement à tout prix n'a pas de sens.

Les organisations de consommateurs sont aussi des acteurs importants dans le processus de prise de décision au niveau de l'énergie. Une étude de la Commission européenne a récemment révélé que les consommateurs pourraient économiser environ 13 milliards ou 100 euros par foyer chaque année s'ils comparaient les prix de l'énergie et choisissaient les tarifs les moins élevés.

Les pays, les entreprises et les fédérations font également pression sur les institutions de l'UE de différentes façon, via de simples échanges de courriers ou en participant à des évènements, des conférences, des dîners, des débats et des campagnes publicitaires.

La Commission accueille fréquemment des conférences, des semaines spéciales et d'autres évènements publics sur un large éventail de questions liées à l'énergie. L'exécutif de l'UE publie également deslivres verts qui sont des documents de discussion censés stimuler le débat et lancer un processus de consultation au niveau européen sur des sujets particuliers comme les questions climatiques et énergétiques. Un livre blanc de la Commission suit généralement le livre vert et contient des propositions pour une action de l'UE dans le domaine concerné.

Dans le même temps, le Parlement européen organise des débats et des évènements publics, ainsi que des études réalisées par les commissions sur les questions liées au climat et à l'énergie.

La commission ITRE du Parlement européen (industrie, recherche et énergie) publie des documents de travail et des rapports qui deviennent la base de propositions et amende le projet de législation de la Commission qui devient ensuite une proposition législative.

Tirer les leçons de la crise

Apprendre des erreurs du passé est un moteur puissant s'agissant du processus de prise de décision. La crise du gaz de 2009 a servi de catalyseur pour l'amélioration de la supervision du secteur par la Commission. L'UE joue depuis un rôle de coordinateur en cas de perturbations et d'investissements dans les interconnecteurs gaziers (1 440 milliards d'euros de fonds non dépensés dans le budget de l'UE ont été réalloués à 16 projets de ce genre).

Toutefois, les spécialistes de l'énergie et les entreprises ne sont toujours pas d'accord sur le fait d'allouer des fonds publics ou non à la construction d'interconnecteurs, et si oui, dans quelles mesures.

La crise du gaz a également permis de développer la capacité de stockage et de stimuler la construction d'autres gazoducs, comme le Corridor sud pour le gaz.

L'UE a également tiré les leçons de la fuite de pétrole sur le Deep Horizon dans le Golfe du Mexique. Suite aux pressions exercées par des groupes environnementaux, la Commission  a présenté le 13 octobre un projet de législation sur les plateformes pétrolières visant à assurer des mesures de sécurité plus strictes dans le monde. Dans sa communication sur la sécurité des activités pétrolières et gazières, la Commission envisage d'introduire de nouvelles normes européennes, dont des critères pour l'attribution de permis de forage, des inspections des tours de forage et des mécanismes de contrôle de la sécurité.

Battre le pavillon

Lorsque des entreprises ont besoin de l'aide de l'UE, les institutions de l'Union se montrent de plus en plus actives. Ceci peut, par exemple, être illustré par la récente visite du président de la Commission européenne, José Manuel Barroso, en Azerbaïdjan et au Turkménistan.

Même si le document signé par M. Barroso avec le président azerbaïdjanais, Ilham Aliyev, n'était pas concluant en ce qui concerne le Corridor sud pour le gaz, cet impulsion politique a grandement contribué au processus de prise de décision qui a donné lieu à l'attribution de 10 milliards de mètres cubes de gaz Azeri à des clients européens.

Dimension extérieure

Si elle souhaite atteindre son objectif visant une énergie compétitive, durable et sûre, l'UE doit s'engager et coopérer avec d'autres pays, qu'ils soient producteurs, consommateurs ou zones de transit ou. Afin d'être efficaces et cohérents, l'UE et ses membres doivent s'exprimer d'une seule voix sur les questions énergétiques dans le monde.

L'ancien président de la Commission européenne, Jacques Delors, qui est souvent décrit comme l'un des « pères de l'Europe », préconise que les pays de l'UE qui le souhaitent devraient s'engager sans tarder  dans une politique énergétique commune.

Dans un document d'orientation publié par Notre Europe, un groupe de réflexion fondé par M. Delors, ce dernier énonce les priorités qui devraient être adoptées par les pays qui souhaitent suivre ce mouvement :

  • Développer des instruments économiques ambitieux pour financer la recherche et le développement communs de projets sur les énergies de substitution;
  • Approfondir et structurer la coopération des réseaux d'énergie à l'échelle de l'Europe;
  • Etablir des groupements d'achat de pétrole et de gaz pour faciliter les achats auprès de fournisseurs étrangers et ainsi renforcer et concentrer la politique étrangère de l'UE dans ce domaine.

Même si ces étapes peuvent paraître techniques et limitées, elles aboutiront à des changements décisifs et ouvriront la voie à une meilleure coopération et à une solidarité dans le domaine de l'énergie, écrit M. Delors.

Les idées de M. Delors sont largement partagées par le président du Parlement européen, Jerzy Buzek. Le Président de la Commission, José Manuel Barroso, a lui aussi exprimé des opinions similaires d'une certaine façon. A différentes occasions, il a comparé les politiques européennes sur le changement climatique et la sécurité énergétique à la Communauté du charbon et de l'acier, qui avait ouvert la voix à la réconciliation européenne suite à la Deuxième Guerre mondiale.

Le commissaire à l'énergie, Günther Oettinger, a récemment déclaré que la stratégie Energie 2020 n'était que la première étape.

« Pour transformer nos systèmes énergétiques, nous avons besoin d'une perspective à long terme. Dans le cadre de la « feuille de route Energie 2050 », je veux présenter différentes manières d'atteindre non seulement notre objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre (80-95 % par rapport à 1990), mais aussi de sécuriser l'approvisionnement en énergie à des prix compétitifs. Basé sur différents scénarios, la stratégie aura pour but de présenter les mesures nécessaires dans les années à venir pour mettre le secteur de l'énergie sur le bon chemin », a-t-il expliqué.

Une récente étude intitulée « EU energy policy under the Treaty of Lisbon rules » (Politique énergétique de l'UE dans le cadre des règles du Traité de Lisbonne) affirme que parmi les retombées institutionnelles de 2010, certaines tendances apparaissent dans la politique énergétique de l'UE.

Selon l'auteur de cette étude, Jan Frederik Braun de l'université d'Osnabrück, ces tendances s'appliquent au processus de prise de décision dans le domaine de l'énergie ainsi qu'aux compétences partagées par l'Union et ses Etats membres au sens large.

Selon l'auteur, ces tendances incluent :

  • La révision du rôle des autorités vis-à-vis des parties prenantes;
  • L'importance croissante de la confiance et des relations personnelles au sein et entre les institutions;
  • Des perceptions/interprétations différentes au sein des institutions du paysage politique post-Lisbonne.

En plus d'avoir sa propre rubrique dans le Traité, l'énergie constitue un domaine politique horizontal, écrit M. Braun. Selon lui, la politique énergétique de l'UE fait partie d'autres domaines politiques tels que :

  • La politique étrangère (par exemple en ce qui concerne l'innovation technologique et le développement de relations à long terme avec les pays fournisseurs et de transit via une « approche par paquet »);
  • L'environnement/le changement climatique (élément clé par exemple dans la réduction du CO2 et dans la stimulation des investissements dans les énergies renouvelables);
  • La compétitivité (par exemple, l'accès à des ressources d'énergie abordables pour assurer la compétitivité des industries européennes sur la scène internationale). Pour en savoir plus, veuillez cliquer ici.

Pour s'assurer qu'aucun pays tiers ne s'engage dans des réductions ciblées des réserves d'énergie, l'Union européenne doit présenter une interface unique dans ses relations avec ses partenaires extérieurs, qu'il s'agissent des pays producteurs ou des pays de transit, affirme Jacques Delors, l'ancien président de la Commission, dans une récente étude qu'il a initiée.

Selon la proposition intitulée « Towards a European Energy Community » (Vers une communauté européenne de l'énergie), l'auteur insiste sur le fait que des efforts pour l'établissement d'une politique commune cohérente et efficace doivent être réalisés aujourd'hui.

Selon eux, cela pourrait se faire via le développement de certains éléments de la politique, et ce dès maintenant, de préférence dans le cadre de la coopération renforcée comme défini à l'article 20 du TUE.

Certaines des actions prioritaires seraient, pour les Etats qui souhaiteraient aller plus loin :

  • Développer des instruments économiques ambitieux pour financer la recherche et le développement de projets communs sur les énergies de substitution;
  • Renforcer et structurer la coopération dans les réseaux énergétiques à l'échelle de l'Europe;
  • Etablir des groupements d'achat de pétrole et de gaz pour faciliter les achats auprès de fournisseurs étrangers et ainsi renforcer et concentrer la politique étrangère de l'UE dans ce domaine.

Même si ces étapes peuvent paraître techniques et limitées, elles aboutiront à des changements décisifs et ouvriront la voie à une meilleure coopération et à une solidarité dans le domaine de l'énergie, écrit M. Delors. Veuillez cliquer ici pour plus d'informations.

  • 13 juil. 2009 : adoption d'une réglementation du Parlement et du Conseil européens établissant un programme pour aider à relancer l'économie en apportant une assistance financière communautaire à des projets dans le domaine de l'énergie.
  • 24 juin 2010 : le Conseil adopte une réglementation concernant la notification à la Commission des projets d'investissement dans les infrastructures énergétiques au sein de l'UE.
  • 13 oct. 2010 : la Commission adopte des normes sur les plateformes offshore et gazières.  
  • 10 nov. 2010 : Energie 2020 : la Commission adopte une stratégie pour une énergie compétitive, durable et sûre.
  • 17 nov. 2010 : la Commission adopte « Priorités en matière d'infrastructures énergétiques pour 2020 et au-delà ».
  • Mars 2011 : la Commission présente son plan d'action pour l'efficacité énergétique.  
  • Juin 2011 : la Commission présente un projet de réglementation sur l'élaboration d'un instrument pour les infrastructures.  
  • Juin 2011 : décision pour l'avenir du Corridor sud pour le gaz.
  • Sept. 2011 : la Commission présente une série complète de propositions sur la dimension extérieure de la politique énergétique.  
  • Nov. 2011: la Commission dévoile sa feuille de route 2050 pour l'énergie.

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