La PAC, une évolution continue

John Deere, dans le Lincolnshire, 2014. [David Wright/Flickr]

En juin 2013, après des mois de marchandages sur les quotas, les subventions et les mesures de protection de l’environnement, la première réforme importante de la politique agricole commune (PAC) a été approuvée après dix années d’immobilisme. 

Toutefois, quand les nouvelles règles sont pleinement entrées en vigueur en 2015, un an plus tard que prévu, certains des dirigeants qui les avaient approuvées ont appelé à un changement des politiques qu’ils estimaient trop lourdes pour les administrations.

Contexte

Lancée en 1962, la politique agricole commune (PAC) est un système de subventions et de programmes agricoles qui représente la plus grande part des dépenses du budget de l’UE : environ 40 % du budget total, comparé à près de 70 % dans les années 1970.

La PAC est comprise dans quatre règlements concernant le développement rural, les financements, les paiements directs aux agriculteurs et les mesures de marché. Au sens large, elle est censée assurer la sécurité alimentaire, promouvoir une agriculture durable et des pratiques écologiques, et équilibrer le développement afin d’éviter que les zones rurales ne deviennent des régions pauvres.

408 milliards d’euros pour l’agriculture

Aujourd’hui, le budget total du programme pour la période 2014-2020 s’élève à 408,3 milliards d’euros, dont 312,7 milliards sont réservés aux paiements directs aux agriculteurs et 95,6 milliards au développement direct. Le reste du montant est consacré en grande partie au soutien à l’exportation.

La PAC ne se borne toutefois pas à soutenir les agriculteurs. Près d’un quart du budget de la PAC pour la période 2014-2020, soit 95,6 milliards d’euros, est dédié au tourisme et à d’autres projets de développement rural dont les coûts sont partagés entre les États et les fonds européens. La plus grande partie du budget, 312,7 milliards d’euros, va directement aux agriculteurs.

Programme les plus coûteux

La PAC est le plus grand et le plus couteux des programme de l’UE, puisque sur 10 euros dépensés par l‘Union, 4 lui sont dédiés. La Commission compte quelque 1 100 employés, dans 11 directions liées à l’agriculture, impliqués dans l’administration du programme.

Les autorités nationales, régionales et locales jouent également toutes un rôle dans l’administration du programme. La Commission estime à environ 8 millions le nombre de bénéficiaires du programme, sur une population européenne totale de 500 millions.

En dépit de son importance budgétaire et politique pour l’UE, l’agriculture ne constitue qu’une petite partie de l’économie européenne. Elle représente en effet 1,7 % du PIB et 4,6 % de l’emploi, selon des données de l’OCDE. L’UE et les États-Unis se disputent la position de plus grand exportateur agricole au monde.

Un processus évolutif

La PAC a toujours été un processus en cours. Les réformes lancées dans les années 1990 avaient pour but d’éliminer progressivement les quotas de production inefficaces. En 2003, une initiative a été lancée pour supprimer le lien entre les subventions et certains produits ou cultures spécifiques. Cette mesure a cependant été inversée à nouveau par l’accord conclu le 26 juin 2013 et mis en œuvre en 2015.

« Un découplage systématique ne semble plus être l’objectif premier. À l’exception de l’Allemagne, tous [les pays] ont adopté l’option du ‘recouplage’ », selon une analyse du groupe de réflexion Farm Europe.

Le processus législatif de la nouvelle PAC pour la période 2014-2020 est historique, puisque c’était la première fois que le Parlement européen avait un rôle égal à celui du Conseil dans l’élaboration de règles agricoles et en ce qui concerne les financements, un pouvoir qui lui a été conféré par le traité de Lisbonne de 2009.

L’accord conclu en 2013 a été appliqué avec un an de retard, en 2015, à cause des lenteurs du processus d’approbation. Débordés par les nouvelles règles et les obligations de rapport compliquées de la nouvelle PAC, les ministres européens de l’Agriculture ont appelé à une simplification de certains domaines-clés : le verdissement, le processus d’approbation des projets de développement rural et les rapports des organisations de producteurs. Ces changements entreront en vigueur en 2016.

Nouvelle PAC

Par ailleurs, la nouvelle PAC a encore retardé les efforts de libéralisation du marché en augmentant les quotas de sucre et des droits de plantation de vignes. Elle a également introduit les caractéristiques suivantes :

• la possibilité de répartir de manière individualisée les fonds entre les paiements directs des agriculteurs (premier pilier) et le développement rural (deuxième pilier) ;

• des primes encourageant les jeunes à devenir agriculteurs et à s’impliquer dans les exploitations familiales ;

• l’harmonisation progressive des paiements du premier pilier entre les agriculteurs des États qui sont membres depuis longtemps et ceux des pays ayant rejoint l’UE depuis 2004 ;

• des mesures de « verdissement » censées contribuer à la conservation des sols et protéger la biodiversité.

Problèmes

Le cadre pour la politique agricole commune pour 2014-2020 présenté par la Commission européenne est la tentative la plus ambitieuse de lier agriculture et protection de l’environnement depuis le lancement du programme, en 1962.

Dacian Ciolo?, un économiste agricole roumain qui occupait à l’époque le poste de commissaire à l’agriculture a dévoilé sa proposition sur la PAC le 12 octobre 2011, la qualifiant de « nouveau partenariat entre les citoyens européens et les agriculteurs afin de relever les défis de la sécurité alimentaire, de l’utilisation durable des ressources naturelles et de la croissance ».

Simon Coveney, ministre irlandais de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Affaires marines, a été l’un des négociateurs principaux de la politique agricole commune pour 2014-2020 lors de la présidence de l’Irlande, au début de 2013. Il estime que la version finale de 2013 est un bon accord pour l’agriculture.

« Je pense que nous avons trouvé un équilibre qui convient à tout le monde », avait déclaré cet ancien eurodéputé. « C’était nouveau pour tout le monde, mais nous avons la responsabilité d’agir pour le secteur européen le plus important à mes yeux, à savoir l’industrie agroalimentaire. »

Critiques

Pourtant, les États membres se sont plaints rapidement de certaines mesures administratives de la PAC, qu’ils trouvaient ingérables. 

Dans une lettre datée du 15 décembre 2014, qu’EURACTIV a pu consulter, les ministres de l’Agriculture tchèque, danois, estonien, allemand, suédois et britannique appelaient de leurs vœux « une PAC plus simple, centrée sur l’emploi et la croissance ». Il souhaitaient particulièrement la modification des règles liées à la diversification des cultures obligeant les agriculteurs à garder en permanence des zones d’herbes et des « surfaces d’intérêt écologique » (SIE), conçues pour encourager la diversité biologique.

Davantage de changements

En mai 2015, la commission spéciale du Conseil sur l’agriculture a également demandé à la Commission de simplifier plusieurs points de la PAC : le verdissement, les sanctions pour les agriculteurs qui ne respectent pas les normes environnementales et l’approbation des projets de développement rural. Ils ont aussi appelé l’exécutif européen à réduire la bureaucratie à laquelle sont confrontées les organisations de producteurs.

« Une simplification effective » de la PAC a également été inscrite au programme de la présidence luxembourgeoise, durant la seconde moitié de l’année 2015.

La Commission a déjà annoncé six étapes censées clarifier les politiques relatives à l’administration des SIE et doit présenter ses recommandations en ce qui concerne d’autres secteurs de la PAC d’ici novembre 2015. Ces changements prendront effet en 2016.

Illar Lemetti, secrétaire général adjoint pour les politiques agricoles et liées à la vie rurale en Estonie a confié à EURACTIV que son pays « ne met pas en cause les bénéfices environnementaux qui découleront du soutien direct, mais que les mesures de verdissement ainsi que différents documents guides, ont été finalisées via des actes délégués et d’exécution, et ont créé de nombreux détails supplémentaires qui compliquent le processus pour les demandeurs et pour l’administration »

« Prenez par exemple les différents seuils et niveaux d’exception pour la diversification des cultures et les surface d’intérêt écologique, le nombre de contrôles, le nombre de mesures, même pour les plus petites des SIE [sont déraisonnables]. Le calcul des pénalités pour les violations minimes des SIE apporte son cortège disproportionné de réduction de paiement », explique Illar Lemetti dans sa réponse aux questions soulevées par la révision de la Commission, en juillet.

Responsabilité partagée

Les défenseurs de l’environnement et certains regroupements d’agriculteurs estiment pourtant que les gouvernements sont en partie responsables de cette complexité accrue.

L’obligation de faire dépendre 30 % des paiements directs (soit environ 15 milliards d’euros par an) des performances environnementales ne faisait pas partie des premières discussions. Elle a été ajoutée par les dirigeants nationaux lors des négociations sur le budget de la PAC pour la période 2014-2020.

Les analystes estiment également que l’accord de 2013 constitue plutôt une large palette de mesure qu’une réelle politique « commune ».

L’élimination des pare-feu traditionnels entre le premier pilier, financé par l’UE, et le deuxième pilier, financé par l’UE et les États, est un exemple de ce manque d’harmonie. Selon le groupe de réflexion Farm Europe, onze pays, dont la Grèce et la Roumanie, ont renforcé le financement du deuxième pilier, alors que la Pologne et la Slovaquie, entre autres, ont décidé de faire glisser une partie du budget du développement rural vers les paiements directs.

Une PAC « à la carte »

Samuel Féret, président du groupe de réflexion Groupe de Bruges, craint pourtant que cette « simplification » n’engendre en réalité un affaiblissement des normes européennes.

« Au niveau européen, il est plus difficile d’atteindre un compromis. C’est pourquoi la tendance générale fait de la PAC un menu 'à la carte' », explique ce Français engagé pour le secteur agricole, qui a suivi de près les négociations de la PAC en 2012-2013.

« Quelque part, la PAC n'est plus si 'commune' puisque l’un des résultats principaux de la réforme a été de laisser plus de marge aux États, de les laisser décider pleinement de la façon dont ils veulent appliquer les mesures. Comme il y a une plus grande flexibilité, la PAC est devenue plus complexe », souligne Samuel Féret dans une interview avec EURACTIV.

Le mandat de rationalisation de la Commission inquiète les observateurs qui avaient espéré que la PAC contrebalancerait deux grands défis démographiques de l’agriculture européenne : le vieillissement des agriculteurs et le déclin des petites exploitations. 

Les négociateurs de la PAC ont décidé de réduire progressivement le montant que chaque producteur individuel peut obtenir une fois passée la barre des 150 000 euros, dans l’espoir de faire taire les critiques selon lesquelles la PAC bénéficiait surtout des riches fermes de plaisance et les sociétés agricoles. Ils ont par ailleurs ajouté des incitations spéciales pour les exploitations familiales et les agriculteurs de moins de 40 ans dans les deux piliers.

Les jeunes agriculteurs craignent une marche arrière de l’UE

Pour Matteo Bartolini, le président de Conseil européen des jeunes agriculteurs (CEJA), les incitations de la nouvelle PAC sont un « résultat historique pour les jeunes agriculteurs ». Il souligne que seuls 14 % des producteurs de nourriture dans l’UE ont moins de 40 ans. En Grèce, le déséquilibre démographique est encore plus important, puisqu’un tiers des agriculteurs a plus de 64 ans.

Matteo Bartolini craint cependant que les dirigeants nationaux ne fassent marche arrière sur le sujet. « Simplification est un terme étrange, qui peut vouloir dire beaucoup de choses différentes », souligne ce producteur de truffe italien de 38 ans.

Les membres du CEJA s’inquiètent des mesures de rationalisation de la Commission, qui pourraient mener à la suppression des aides prévues pour les personnes de moins de 40 ans qui se lancent dans l’agriculture en partenariat avec des producteurs bien établis.

« Le CEJA regrette le fait qu’avant même que les mesures pour les jeunes agriculteurs aient pu être testées dans le premier pilier, l’acte délégué qui permet l’association de jeunes agriculteurs avec des collègues plus âgés ait déjà été attaqué et critiqué », a indiqué l’organisation dans une lettre adressée à la Commission, dont EURACTIV a pu obtenir une copie.

« Il est donc vital que les jeunes agriculteurs qui travaillent en partenariat puissent toujours obtenir l’aide dont ils ont tellement besoin pour assurer l’avenir du modèle de l’exploitation familiale et promouvoir un renouvellement générationnel dans le secteur. L’exclusion de ces agriculteurs des programmes d’aide pourrait décourager bien des jeunes à choisir une carrière agricole, exactement ce que ces mesures tentent d’empêcher ! », martèle le CEJA.

Protéger le territoire

Dans le même temps, certains défenseurs des exploitations familiales estiment que la PAC ne va pas assez loin pour protéger les petits cultivateurs d’une mort lente. À ce jour, la plupart des États membres n’ont pas choisi de tirer profit des mesures les autorisant à faire des paiements et prêts du premier pilier dans le cadre du deuxième pilier pour les petits exploitants.

Ce dernier sujet pose particulièrement problème en Italie, en Pologne et en Roumanie, où il existe une tradition de petites exploitations. 60 % des fermes familiales de l’UE se situent en effet dans ces trois pays.

En Roumanie, des défenseurs des agriculteurs tiennent la PAC pour responsable de la consolidation, dans le pays qui compte le plus d’exploitations familiales de l’UE : près de 3,9 millions, soit 32 % du total européen. Les autres champions de l’exploitation familiale sont l’Italie, avec 1,6 million d’exploitations strictement familiales (13,4 % du total européen) et la Pologne, avec 1,5 million (12,6 %), selon Eurostat.

Les petites exploitations menacées en Roumanie

Miklós-Attila Sz?cs-Boruss, activiste de l’organisation d’agriculteur Eco Ruralis, en Roumanie, estime que la PAC est utilisée pour encourager la transition vers une production fondée sur les grandes exploitations.

En mai 2015, la Commission a approuvé le programme de développement rural présenté par la Roumanie, qui soutient l’amélioration de la productivité des agriculteurs via la consolidation.

Les politiques « affaiblissent l’importance des exploitations familiales et de l’agriculture paysanne en Roumanie », a assuré Miklós-Attila Sz?cs-Boruss à EURACTIV lors d’une interview.

Les exploitations strictement familiales disparaissent au rythme effréné de 300 000 par an, estime-t-il, « et nous attribuons directement [ce déclin] aux subventions [européennes] distribuées au mauvais type d’agriculture dans notre pays ».

Pour Miklós-Attila Sz?cs-Boruss, si la nouvelle PAC prévoit des incitations pour les petites exploitations et restreint les montants que peuvent toucher les grands producteurs dans le cadre du premier pilier, ces changements sont trop limités et trop tardifs. Eco Ruralis estime que 50 % des subventions de la PAC atterrissent en général dans l’escarcelle de 1 % des exploitations roumaines. « Les subventions européennes peuvent être utilisées de manière vicieuse », pour encourager la consolidation, conclut-il.

L’après 2020

La PAC actuelle a été retardée par un processus de négociation interminable et n’a pas été concrétisée pleinement avant 2015. La situation est compliquée par le jeu de sanctions entre la Russie et l’UE, qui a touché de plein fouet les producteurs de fruits et légumes et de viande, mais qui a aussi souligné l’importance du programme de soutien des agriculteurs. Certains craignent également qu’un accord commercial avec les États-Unis n’érode encore davantage le soutien dont bénéficient les agriculteurs européens.

Simon Coveney, le ministre de l’Agriculture irlandais qui avait supervisé les négociations de la PAC en juin 2013, ne crache toutefois pas sur ses résultats.

« Je suis toujours convaincu que l’accord sur la réforme de la PAC, qui a été conclu durant la présidence irlandaise, était un accord équilibré tenant compte des différentes priorités des trois institutions impliquées, le Parlement européen, la Commission et le Conseil », a-t-il déclaré à EURACTIV.

En ce qui concerne la controverse sur les dispositions écologiques de la PAC, « la discussion actuelle sur le verdissement concerne la simplification de certaines des règles détaillées introduites par la Commission européenne après l’accord », assure-t-il. Ces règles techniques relatives à l’application des mesures du règlement 1307/2013 sont inscrites dans le règlement d’application et des actes délégués.

Certaines parties prenantes ont commencé à envisager l’après-2020 et la nouvelle réforme de la PAC. Samuel Féret, du Groupe de Bruges, souhaite ainsi que la prochaine PAC donne plus de poids au deuxième pilier, qui concerne le développement rural et dont le financement est partagé entre Bruxelles et les États membres. « De notre point de vue, c’est une façon plus efficace d’investir dans l’avenir qu’en soutenant surtout le premier pilier », a-t-il expliqué. Le deuxième pilier entraine plus de responsabilités et ses projets sont également plus orientés vers les résultats.

Le budget total du programme pour la période 2014-2020 s’élève à 408,3 milliards d’euros, dont 312,7 milliards sont réservés aux paiements directs aux agriculteurs et 95,6 milliards au développement rural. Le reste du montant est consacré en grande partie au soutien à l’exportation.

Samuel Féret ne se fait cependant pas d’illusions : il ne sera pas aisé de faire glisser les financements du premier pilier vers le deuxième. « Politiquement parlant, c’est possible, mais ça sous-entend une nouvelle façon de penser. Pour nombre de ministres de l’Agriculture, le règlement sur les paiements directs du premier pilier est la meilleure façon de dépenser de l’argent tous les ans. Nous dépensons l’argent de l’UE, mais nous n’avons pas d’évaluation réelle des effets de ces paiements directs », regrette-t-il.

LES GRANDES LIGNES DE LA PAC 2014-2020

Verdissement : les grandes ambitions en suspens

Le 12 octobre 2011, quand Dacian Ciolo?, alors commissaire à l’agriculture, a dévoilé une proposition pour la PAC et appelé à une agriculture plus respectueuse de l’environnement. Selon lui les producteurs devraient dorénavant assurer :

• le maintien de pâturages permanents ;

• la diversification des cultures, et notamment l’obligation pour les agriculteurs de prévoir au moins trois cultures différentes sur leurs terres arables. La plus large d’entre elles ne pourra dépasser 70 % des terres, contre un minimum de 5 % pour les deux autres cultures ;

• le maintien de « surface d’intérêt écologique » (SIE) sur au moins 7 % des terres agricoles - à l’exception des prairies permanentes - avec des lisières de champs, des haies, des arbres, des terres en jachère, des paysages, des biotopes, des bandes tampons ou des zones de reboisement.

Les gouvernements nationaux se sont rapidement inquiétés de la charge administrative supplémentaire. Les organisations agricoles craignaient, quant à elles, d’être emprisonnées dans des règles environnementales normalisées peu adaptées au paysage diversifié de l’agriculture européenne. Les défenseurs de l’environnement estiment pourtant qu’il s’agit d’un bon départ.

La première proposition de la Commission a été assez largement modifiée en 2013 et aujourd’hui elle stipule notamment les points suivants.

• Les exploitations de moins de 15 hectares sont exemptées de l’obligation de créer des SIE. Au départ, cette obligation aurait dû à 5 % de toutes les terres arables, un chiffre qui aurait pu passer à 7 % lors de la révision de 2017. L’exemption pour les exploitations de moins de 15 hectares a pour effet d’annuler cette mesure pour plus d’un tiers de toutes les terres agricoles et pour 89 % des agriculteurs.

• Les nouvelles règles de diversification destinées à améliorer la qualité du sol ne s’appliquent pas aux exploitations de moins de 10 hectares, soit un tiers des fermes de l’UE. Les exploitations qui se situent entre 10 et 30 hectares doivent cultiver au moins deux espèces, et celles de plus de 30 hectares doivent en cultiver trois. Jusqu’à 75 % des terres peuvent être consacrés à la culture principale.

• Certaines règles européennes sur l’environnement et la pollution de l’eau ne s’appliquent pas aux agriculteurs, ce qui va à l’encontre des efforts d’alignement de l’agriculture sur d’autres secteurs de la Commission et de certains eurodéputés. Les eaux de ruissellement sont la principale cause de pollution aux nitrates des réserves d’eau douce, selon des défenseurs de l’environnement.

Paiements directs : moins d’argent pour les grands exploitants, plus pour l’harmonisation

La nouvelle PAC réduit progressivement les paiements du premier pilier aux grandes exploitations agricoles et aux grands propriétaires terriens qui reçoivent plus de 150 000 euros par an. Les nouvelles règles ne stipulent également plus que les terrains de sport et de jeux à l’extérieur, les aéroports, les voies ferrées et les infrastructures du traitement des eaux sont bénéfiques pour l’agriculture. Avant cette réforme, 20 % des agriculteurs recevaient 80 % des paiements effectués dans le cadre du premier pilier.

La nouvelle PAC prévoit aussi une « convergence » progressive des subventions octroyées aux agriculteurs dans les 15 plus anciens membres de l’UE et dans les 13 pays qui les ont rejoint après 2004, et notamment la Croatie, le plus jeune État membre. Ce point était particulièrement important pour les agriculteurs baltes, qui ne recevaient jusqu’ici que le tiers des subventions allouées à leurs homologues d’Europe de l’Ouest. La PAC stipule donc à présent qu’aucun pays ne recevra moins de 75 % de la moyenne européenne d’ici 2019.

Le nouveau « régime de paiement de base » impliquera un paiement uniforme par hectare et contraindra les gouvernements nationaux à allouer au moins 70 % des financements de leur premier pilier à ces paiements.

Autre nouveauté : un fonds de réserve de crise de 400 millions d’euros protégera les agriculteurs des risques comme les catastrophes naturelles.

Coup de pouce pour les jeunes et petits exploitants

La PAC est jalonnée de mesures incitatives pour aider les petits exploitants à rester dans le domaine de l’agriculture et pour changer la démographie d’un secteur où 86 % des agriculteurs ont plus de 40 ans.

Les agriculteurs qui ne disposent que de quelques hectares peuvent recevoir des paiements supplémentaires allant jusqu’à 1 250 euros par an, alors que les gouvernements nationaux pourraient utiliser jusqu’à 2 % de leur fonds du premier pilier de la PAC en vue d’encourager les personnes de moins de 40 ans à devenir agriculteurs.

La PAC permet aux agriculteurs de moins de 40 ans de recevoir des bourses pour les jeunes entreprises (jusqu’à 70 000 euros) grâce aux fonds du second pilier et les petits exploitants peuvent recevoir un aide pour start-ups allant jusqu’à 15 000 euros.

Un autre changement majeur est que les dirigeants politiques ont fait des efforts pour donner aux gouvernements nationaux la souplesse de passer du deuxième pilier au premier pilier afin de fournir un appui financier supplémentaire pour les agriculteurs.

Quotas : Réduction progressive

Menés par le Français Michel Dantin (PPE), les eurodéputés ont utilisé leur nouveau pouvoir législatif pour repousser la libéralisation du marché proposée par la Commission. Ils ont par exemple voté pour étendre les quotas de sucre et les droits de plantation de vignes qui auraient dû expirer d’ici à 2016. En effet, les quotas de sucre toucheront à leur fin en 2017, deux ans après la date prévue dans l’accord de 2005.

Les eurodéputés ont réussi à introduire un nouveau régime de plantations de vignes après 2016 qui permettra d’atteindre une croissance annuelle d’un par an. Ils ont préféré cette décision à la fin complète des protections pour les viticulteurs. 

Réactions

L’escalade des sanctions entre l’UE et la Russie inquiète beaucoup les agriculteurs. Copa-Cogeca, l’organisation européenne des agriculteurs et des coopératives agricoles, a salué l’annonce de la Commission en juillet 2015, qui a décidé de soutenir les agriculteurs frappés par l’embargo commercial, imposé dans le contexte du conflit ukrainien.

Les producteurs européens de produits laitiers, de viande de porc, de fruits et de légumes souffrent énormément de l’interdiction d’exporter imposée par la République fédérale de Russie », a déclaré le secrétaire général de Copa-Cogeca, Pekka Pesonen, dans un communiqué le 13 juillet 2015. L’embargo commercial « a réduit de moitié, soit de 5,5 milliards d’euros, nos exportations agroalimentaires. Nous saluons donc l’annonce faite par Phil Hogan [commissaire à l’agriculture] lors de la réunion des ministres européens de l’Agriculture, qui propose de soutenir les cultivateurs de fruits et de légumes dans le contexte de la crise russe. Cela va permettre de stabiliser le marché, mais nous devons d’abord examiner les détails », a-t-il expliqué.

« La volonté de la Commission d’étendre l’intervention publique de l’UE et les mesures de stockage privé dans le secteur laitier de l’UE est une étape importante », a déclaré Pekka Pesonen. « Néanmoins, les prix à la production étant bien en dessous des coûts de production, le prix d’intervention du lait de l’UE devrait être augmenté pour prendre en compte la hausse des coûts de production. Nous appelons aussi la Commission à avancer les paiements directs avant le 1er décembre et à s’assurer que le super-prélèvement 2014/2015 est rendu au secteur laitier pour aider les producteurs à faire face à leurs problèmes de liquidités », a-t-il commenté.

Le dirigeant de Copa-Cogeca a également exhorté l’UE à demander à Moscou de lever l’interdiction des importations européennes de viande de porc.

Le 11 mai 2015, dans un communiqué annonçant six étapes de « simplification » concernant les surfaces d’intérêt écologique, Phil Hogan, a déclaré : « Certaines des propositions concernant les paiements directs n’exigent pas de changer les lois et peuvent être mises en place dans le cadre de nos directives actuelles et applicables dès cette année. Je veux poursuivre ces propositions en opérant six changements concrets qui faciliteront la vie des agriculteurs et des administrations.

Les ministres de l’Agriculture de République tchèque, du Danemark, d’Estonie, d’Allemagne, de Suède et du Royaume-Uni ont écrit au commissaire Phil Hogan le 15 décembre 2014 pour exiger que des changements soient opérés sur les mesures de verdissement de la PAC.« Comme vous pourrez le constater, les administrations des États membres, et les services de votre Commission, s’efforcent actuellement de s’assurer de la mise en place efficace de la récente réforme de la PAC, et tout particulièrement du nouveau système de paiements directs et des exigences de verdissement. À la lumière de nos expériences, nous pensons que nous avons plusieurs possibilités de simplification et rationalisation de certaines exigences principales de la PAC et nous saluons votre engagement à revoir certains aspects de la politique afin de parvenir à un système simple, souple et efficace. »

« Nous désirons fortement nous engager avec vous le plus tôt possible sur les exigences du verdissement qui, malheureusement, sont complexes. Nous demandons donc à la Commission d’adopter une approche pragmatique à l’interprétation des lignes directrices sur le verdissement puisque ces règles entrent en vigueur l’année prochaine », peut-on lire dans la lettre.

Suite à l’appel du Conseil européen pour une simplification en mai 2015, Angelo Caserta, du groupe environnemental BirdLife Europe, a écrit une opinion pour EURACTIV, dans laquelle il accuse les États membres d’utiliser l’excuse de la simplification pour affaiblir encore plus les efforts pour soutenir les pratiques d’agriculture durable.

« La Commission avait d’abord proposé de lier les paiements à certaines bonnes pratiques agronomes, mais au nom d’une certaine flexibilité et d’un principe de subsidiarité, les États membres ont demandé des dérogations et des exemptions, menant ainsi à une politique complexe qui ne fonctionnera pas sur le terrain. Les mêmes qui ont créé cette complexité implorent maintenant une simplification, et ce, avant même que les politiques aient été mises en place correctement. On peut donc se demander si ces demandes sont de bonne foi ou si le véritable objectif est de continuer à démanteler le peu qu’il reste de la PAC », a écrit Angelo Caserta.

L’Agri-Food Chain Coalition (AFCC) qui représente 11 associations de l’industrie agroalimentaire, a présenté à Phil Hogan, une déclaration commune sur l’avenir de l’industrie alimentaire et de l’agriculture lors d’un congrès à l’Expo universelle de Milan le 29 juin 2015.

« L’AFCC est ravie de voir que le commissaire Phil Hogan s’engage à encourager l’innovation dans la chaine agroalimentaire et que c’est l’une de ses priorités », a déclaré Alexander Döring, président de l’AFCC et secrétaire général de la Fédération européenne des fabricants d’aliments. « Les membres de l’AFCC insistent sur la nécessité de remodeler le cadre politique de l’UE en éliminant les goulets d’étranglement et en mettant en place des mesures incitatives pour favoriser le développement d’une boite à outils complète pour l’innovation permettant aux partenaires de devenir plus productif de manière plus durable », a-t-il ajouté.

Dans son « suivi et évaluation de la politique agricole » pour 2015, l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) indique que « lié à des objectifs et des bénéficiaires clairs et bien conçu pour résoudre les problèmes », le système de paiements directs « peut être une alternative efficace pour atteindre un large éventail d’objectifs publics, y compris ceux liés aux avantages environnementaux. Les inquiétudes concernant les effets négatifs que pourrait avoir l’agriculture sur l’environnement devraient être dissipées en apportant diverses solutions, règles et taxes fondées sur le marché. »

« L’investissement agricole, notamment l’investissement direct national et étranger, peut avoir des impacts positifs et permettre des transformations aux niveaux local, national et régional. », est-il écrit dans le rapport « perspectives agricoles 2015-2020 » publié par l’OCDE et l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO). « Augmenter l’investissement agricole est en effet une stratégie à moyen et long terme particulièrement importante et efficace pour accroître la production agricole, promouvoir la croissance économique, lutter contre la pauvreté et renforcer la sécurité alimentaire », peut-on y lire.

« Les perspectives de l’agriculture mondiale sont plus calmes que ces dernières années, mais il faut se garder de pavoiser », a déclaré le secrétaire général de l’OCDE, Angel Gurría le 1er juillet 2015 lors de la publication du rapport. « Le risque de nouvelles flambées des prix dans les années à venir n’est pas exclu », a-t-il ajouté.

« Les gouvernements devraient profiter des conditions actuelles pour se concentrer sur les politiques de développement qui augmentent la productivité, encouragent l’innovation, permettent de mieux gérer les risques et garantissent des systèmes agricoles robustes qui bénéficient tant aux consommateurs qu’aux agriculteurs », a estimé Angel Gurria.

Dans son rapport « L’environnement en Europe - état et perspectives 2015 », l’Agence européenne pour l’environnement écrit : « Malgré les améliorations liées à l’environnement ces dernières décennies, l’Europe fait toujours face à des défis considérables. Le capital naturel européen est en train d’être détruit par des activités socio-économiques comme l’agriculture, la pêche, le transport, l’industrie, le tourisme et l’extension urbaine. Par ailleurs, la pression mondiale exercée sur l’environnement s’est accrue à un rythme sans précédent depuis 1990, essentiellement à cause de la croissance économique et démographique et des changements dans les habitudes de consommation. »

Le groupe de réflexion Farm Europe a publié une analyse sur la nouvelle PAC puisque nombre de ses clauses entraient en vigueur en janvier 2015. Dans son analyse, Yves Madre constate que :

  • l’utilisation très large de la réduction et du plafonnement des aides, au-delà du minimum règlementaire, avec une mise en place d’un plafonnement par exploitation dans huit États membres, sujet qui semblait tabou depuis 1992 ;
  • une inversion de tendance en matière de couplage des aides. La règle du découplage n’apparait plus comme l’objectif ultime. À l’exception de l’Allemagne, tous les États membres usent de cet outil qui apparaît comme une réponse générique au fait que les aides directes découplées sont, par définition, déconnectées des besoins liés aux évolutions des marchés (choix à lire au regard du contexte économique des industries du lait et de la viande lors des prises de décisions) ;
  • une utilisation substantielle de la flexibilité nationale liée aux objectifs de verdissement dans une majorité d’États membres, source potentielle de distorsion de concurrence, de complexité d’application et de gestion de la PAC ; et
  • la réforme de la PAC a aussi introduit un certain degré de flexibilité dans la mise en œuvre des aides directes (1er pilier de la PAC). Cette note examine six éléments forts qui se dégagent des modalités d’application de la réforme adoptée en juin 2013, éléments qui auront un impact sur la position des États membres dans les négociations futures.

Dans une lettre adressée au commissaire de l’agriculture, Phil Hogan, huit groupes européens de conservation ont appelé à une pleine application des surfaces d’intérêt écologique (SIE), comme proposée dans les

« Alors que les SIE étaient censées protéger et améliorer l’aménagement des espaces des exploitations, cet objectif louable a malheureusement été affaibli au cours du processus de réforme, laissant ainsi les États membres libres de décider si les fermes européennes abritent la biodiversité ou utilisent des produits chimiques qui nuisent à cette même biodiversité ».

La lettre a été envoyée par BirdLife, Arche Noah, le Forum européen sur la conservation de la nature et le pastoralisme, le Pesticide Action Network, Slow Food, le Bureau européen de l’environnement, Compassion in World Farming et l’IFOAM, l’organisation pour l’agriculture biologique.

Durant le débat sur la PAC en 2013, les pays baltes ont fait pression pour une harmonisation des paiements aux agriculteurs entre l’UE à 15 et les 13 États qui l’ont rejoint après 2004. Quand EURACTIV lui a demandé s’il était satisfait des changements, Illar Lemetti, le secrétaire général adjoint pour l’agriculture et la vie rurale en Estonie a déclaré : « Sachant que lors des négociations, le plafond national d’Estonie pour 2019-2020 a été augmenté de 134 millions d’euros à 169 millions d’euros, il serait peu reconnaissant de notre part de ne pas être satisfait.

« La simplification pourrait constituer un thème commun de cette réforme de la PAC. Malheureusement, en dépit du fait que la Commission reconnaisse la nécessité pressante de simplifier la PAC, chaque réforme de celle-ci résulte en une complexité accrue ainsi qu’en une bureaucratie supplémentaire. Les propositions actuelles de la Commission ne font pas exception à la règle. Ses propositions en matière de conditionnalité, de verdissement, de plafonnement et de définition des agriculteurs actifs, ainsi que ses propositions pour fractionner le premier pilier, auront toutes pour effet de rendre le système moins transparent pour le grand public et nettement plus pesant pour les agriculteurs et les gouvernements. Si une proposition ne résulte pas en une simplification, il convient de la réviser de telle manière à ce qu’elle ne crée aucune discrimination entre les agriculteurs », regrette la Copa-Cogeca dans un exposé de position sur la réforme de la PAC proposée par la Commission pour 2014-2020.

Prochaines étapes

  • 1962 : la Communauté économique européenne lance la PAC.
  • 1992 : les réformes se concentrent sur le producteur plutôt que sur le soutien du marché.
  • 2003 : introduction à des règles plus strictes concernant la sécurité alimentaire, l’environnement et le bien-être des animaux.
  • Avril 2010 : lancement du débat public sur la future politique agricole de l’UE.
  • Nov. 2010 : communication de la Commission sur la PAC 2020.
  • 12 oct. 2011 : la Commission présente ses propositions de réforme de la PAC.
  • 2011-2013 : débat sur les propositions au Parlement européen et au Conseil.
  • 20 oct. 2011 : les ministres européens de l’Agriculture procèdent à un premier échange de vues sur la proposition de réforme.
  • 7 nov. 2011 : la commission de l’agriculture du Parlement européen reçoit les ministres nationaux de l’agriculture.
  • 23-24 janvier 2013 : la commission de l’agriculture soutient une PAC moins verte et plus souple.
  • 12-13 mars 2013 : débat et vote parlementaires sur différentes règlementations et les actes d’exécution.
  • Avril-juin 2013 : négociations entre le Parlement, la Commission et le conseil des ministres de l’Agriculture.
  • 1er janv. 2014 : la nouvelle PAC entre en vigueur, mais des retards dans le processus d’approbation repoussent sa mise en place à 2015.
  • Novembre 2015 : la Commission européenne doit présenter ses propositions de rationalisation du verdissement, de l’organisation du marché et d’autres secteurs de la PAC.
  • 2016 : application prévue de la simplification de la PAC.
  • 2017 : premier bilan de la PAC.
  • 2020 : nouveau cycle budgétaire de l’UE et possible mise à jour de la PAC.

Plus d'information

Institutions de l’UE

Organisations internationales

Entreprises et industrie

ONG et groupes de réflexion

Partis politiques

États membres