Réforme de la politique agricole commune : le défi de l’innovation

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Dans ses propositions de réforme de la PAC d’octobre 2011, la Commission européenne a mis l’accent sur l’innovation. Une nécessité pour un secteur qui, dans les années à venir, va être confronté à d’importants défis, au premier rang desquels figure un dilemme de taille : nourrir une population toujours plus nombreuse.

Dans leurs conclusions du G20 de Cannes de novembre 2011, les pays les plus puissants de la planète ont convenu "d’augmenter durablement la production et la productivité agricole" pour pouvoir "nourrir une population mondiale qui devrait atteindre plus de 9 milliards de personnes d’ici 2050".

Problématique globale

Liée aux changements d’habitudes alimentaires des pays émergents, qui se mettent à consommer autant que les pays développés, la croissance de la demande en produits alimentaires est estimée à 70% d’ici 2050. Aujourd’hui, 18% des produits agricoles exportés au niveau mondial viennent d’Europe.

Ce chiffre est à relativiser car, dans le même temps, l’Union européenne importe une grande quantité de matières premières équivalente à la culture de 35 millions d’hectares de terre. Trois fois le Portugal.

Mais augmenter la production ne peut se faire uniquement en augmentant la superficie des terres cultivées. Le changement climatique pourrait d’ailleurs voir leur superficie se réduire même si cette perspective est difficilement chiffrable.

Certains experts estiment nécessaire de jouer sur plusieurs tableaux, dont celui de l’innovation qui doit permettre d’augmenter la compétitivité et les rendements.

Objectif premier

Ces derniers sont d’ailleurs en stagnation depuis le début des années 2000, un peu partout dans le monde, alors que, pendant des années, les gains étaient d’un quintal par an. Avec des effets concluants : en 1939,un hectare de terre produisait entre 12 et 18 quintaux contre 70 aujourd’hui.

Lors de sa création, l’objectif premier de la PAC était de permettre la modernisation de l’agriculture européenne, qui au milieu des années 1950, n’était pas auto-suffisante. A l’inverse, dans les années 80, les dirigeants européens ont décidé de mettre en place des quotas, en raison de la surproduction. Ils sont aujourd’hui supprimés un à un.

Tensions sur les marchés 

Dans un contexte globalisé, si la production ne sait pas répondre aux besoins de la consommation, la volatilité sur les marchés est plus grande et les prix s’envolent. En juin dernier, Nicolas Sarkozy a déclaré que le blé était "passé de 140 euros la tonne en juillet 2010 à près de 280 euros en février 2011, pour retomber à 230 euros aujourd’hui. (…). Cette volatilité des prix est (…) insupportable".

Le marché étant ouvert, la situation peut difficilement s’améliorer.

Selon un rapport de la Société des agriculteurs de France, "sur les 10 dernières années, la production mondiale de céréales (hors riz) a été durant 8 ans inférieure à la consommation".

L’Europe veut maintenant produire plus et mieux. Pendant longtemps, il suffisait d’utiliser de nouveaux pesticides pour accroître les récoltes. Les contraintes environnementales et le souci de préservation des sols ont rendu la situation plus complexe.

Pour relever ce nouveau défi agricole, la PAC va devoir investir massivement dans l’innovation et la modernisation de ses procédés. 

Cadre légal

La Commission européenne veut mettre les moyens. Les structures actuelles de la politique agricole commune ne prévoient pas de ligne budgétaire spécifique en faveur de l’innovation. Tout passe par le deuxième pilier, le Fonds européen agricole de développement régional. Dans le prochain cadre budgétaire 2014-2020, cet axe sera l’une des priorités.

Europe 2020

Les conseils agricoles, création de la réforme de la PAC de 2003 seront mis à contribution. Le projet pour la PAC après 2013, présenté le 12 octobre, fait directement référence au développement d’une « agriculture de la connaissance » en proposant des formations, du coaching aux agriculteurs.

Cinq autres priorités sont aussi évoquées : 

  • améliorer la compétitivité de l’agriculture et la viabilité des exploitations, en particulier en facilitant les restructurations et le renouvellement des générations,
  • promouvoir l’organisation de la chaîne alimentaire et l’encadrement des risques,
  • préserver les écosystèmes qui dépendent de l’agriculture et de l’exploitation forestière,
  • améliorer l’efficience de l’utilisation des ressources et favoriser la transition vers une économie sans carbone,
  • permettre de renforcer l’emploi et la croissance dans les zones rurales

Mais l’exécutif européen veut aller plus loin. Quelque 4,5 milliards d’euros sur sept ans, entièrement dédiés à l’innovation et la recherche ont été budgétés. Ils se situent en dehors des structures habituelles de la PAC et sont rattachés au programme de l’UE sur l’innovation (Horizon 2020), qui doit permettre de retrouver le chemin de la croissance.

Pas de définition

Pour de nombreux observateurs proches du dossier, la Commission européenne promeut l’innovation pour sauver le budget agricole. Si la France fait tout pour le maintenir, d’autres États (Royaume-Uni, Danemark, Suède...) font pression pour que les investissements se déplacent vers d’autres portefeuilles comme l’environnement ou la recherche.

Mais, en l’état actuel des travaux, les textes européens ne spécifient pas en quoi consiste l’innovation agricole.

« Effectivement, il n’y a pas de définition claire. L’objectif est de ne pas nous fermer de portes. Il ne faut pas oublier la diversité de l’agriculture européenne. Ce qui peut être innovant en Roumanie peut être déjà courant en France », explique Martin Scheele, chef de l’unité environnement, ressources génétiques et partenariat européen de l’innovation à la Commission.

Cohérence 

Le texte prévoit également la mise en place d’un « Partenariat européen de l’innovation ». Ce mécanisme est développé depuis plusieurs mois. Il doit permettre de donner de la cohérence aux projets à l’ensemble et éviter les doublons entre les différents programmes. Un projet pilote existe dans le domaine de la vieillesse et a pour objectif de faire gagner deux ans d’espérance de vie aux Européens d’ici 2020.

Aujourd’hui, un projet de ce type décliné pour l’agriculture est à l’étude à la Commission. Les premières propositions devraient sortir en janvier 2012.

Créer un network

Le document préparatoire, obtenu par EURACTIV.fr, précise que deux types de « groupes opérationnels » seront mis en place et impliqueront « tous les acteurs du secteurs comme les fermiers, les scientifiques, les conseillers, les entreprises, etc ».

Les premiers sont gérés par le fonds de développement rural. Ils auront en charge les projets qui « testeront et mettront en application les pratiques, processus produits, services et technologies innovantes ». Les seconds dépendront de la politique de recherche et d’innovation, qui financera des pôles de compétitivité, des projets pilotes à grande échelle, des centres d’innovation, de façon transfrontalière ou au niveau européen. Le  réseau de développement rural (rural development network) servira d’organisation parapluie pour la coordination et permettra de faciliter et renforcer « la communication entre la théorie et la pratique ». 

Les innovations

Dans le domaine de l’agriculture, les possibilités d’innovation sont larges. Les principales se situent à différents niveaux.

« Les échanges actuels avec les différentes parties prenantes sont très positifs. Les retours sont très bons », assure Martin Scheele. Mais face à la multitude des positions et des visions sur l’avenir de l’agriculture européenne, le responsable reconnaît que plusieurs formules sont étudiées.

En amont

La recherche sur les plantes est particulièrement médiatisée avec le débat récurrent sur les organismes génétiquement modifiés (OGM). Ils sont l’une des possibilités mais pas l’unique.

De nombreux centres de recherches travaillent aussi sur la mutagénèse. L’objectif est de révéler l’ensemble des combinaisons génétiques d’une plante et de les faire muter par stimuli, sans introduction de matériels génétiques. Les modifications sont donc naturelles. La règlementation européenne ne considère pas cette manipulation comme relevant des OGM.

Par les pratiques agricoles

Le sol est la première des richesses d’un agriculteur. Or, après cinquante ans de cultures intensives, les terres européennes fatiguent. De nombreuses organisations prônent ainsi le retour à des pratiques agronomes plus respectueuses de l’environnement.

Evoquée dans les propositions de réforme de la PAC du 12 octobre dernier, la diversification des cultures peut être un atout.

Sur ces points, les projets de la Commission européenne restent pour le moment vagues. Il n’est question que d’au moins trois cultures pour les exploitations de plus de trois hectares. La principale ne pourra pas dépasser 70% des terres exploitées et les plus petites devront représenter au moins 5%. 

Les experts agronomes préconisent une diversification des assolements et des rotations, notamment avec des cultures protéagineuses, des légumineux pour limiter l’azote et l’insertion de cultures intercalaires.

Le développement de l’agriculture dite de précision est aussi en vogue. Grâce à une connaissance parfaite du cycle de croissance des plantes ou légumes et de leur besoin, l’agriculteur pourrait administrer la quantité adéquate d’intrants (eau, pesticides...) pour une croissance maximum. Pour y arriver, des investissements conséquents seraient nécessaires. Ces nouveaux savoirs et techniques pourraient améliorer à la fois la productivité et réduire les besoins en eaux ou pesticides.

Par la vision du métier

Aujourd’hui, certains plaident aussi pour une nouvelle vision du métier d’agriculteur. Les professionnels pourraient être rétribués pour leur travail en faveur de l’environnement, comme par exemple le traitement de l’eau. Sans aller jusque là, la Commission européenne prévoit de conditionner 30% des aides directes au respect de critères environnementaux. Le Feader prévoit aussi des aides de ce type, pour l’entretien des pays et le respect de la biodiversité.

Mais il s’agirait d’aller beaucoup plus loin. Les entreprises agricoles pourraient devenir productrices d’énergie, aussi bien grâce au photovoltaïque qu’à la bio-masse. Il s’agit d’optimiser les cycles de vie de l’exploitation, pour lui permettre d’être la plus autonome possible.  

La volonté de la Commission de favoriser l’innovation par tous les moyens est soutenue par les députés européens. Lors de l’écriture de la deuxième version du rapport du député Albert Dess (PPE), ils ont félicité la Commission pour ses propositions. L’unanimité politique est quasi totale. Des différences résident cependant dans les moyens d’y parvenir.

Remettre en cause le système

Pour Samuel Féret, représentant du groupe PAC2013, jusqu’à présent la PAC n’a pas joué un « rôle décisif » dans l’innovation. Le fonds de 4,5 milliards « sera un plus, même si ça reste très faible par rapport au budget global de la politique agricole commune ».

Samuel Féret reste prudent sur la nécessité d’augmenter la production. Selon lui, cet argument est « confortable » car il permet « d’éviter de remettre en cause le système ». Pour ce regroupement d’associations, « écologie et innovation vont ensemble ». Leur cheval de bataille est le développement d’une « recherche participative », qui serait plus adaptée aux besoins des agriculteurs.

C’est aussi le point de vue de la FNSEA. Selon la vice présidente en charge de la croissance durable, Christiane Lambert, « les réformes actuelles proposent de renforcer le rôle du Conseil agricole ce qui est primordial. Cet organe est la courroie de transmission des nouvelles connaissances vers les agriculteurs ».

Gagner en indépendance

« Dans le cadre de l’innovation, les agriculteurs pourraient aussi devenir des acteurs de la lutte contre le changement climatique », explique Valéry Elisseef, président de la Société des agriculteurs de France. « Par exemple, en labourant moins la terre, on évite de rejeter le carbone qui y est stocké, surtout que les bénéfices du labour sont assez réduits ».

Si la SAF voit dans la modification des pratiques une marge de manœuvre pour améliorer l’agriculture européenne, elle ne veut surtout pas se fermer de portes, y compris celles des OGM. Valéry Elisseef reconnaît que « leur non-acceptation par les sociétés européennes a poussé les labos à se déplacer en dehors d’Europe, qui a perdu un savoir faire, une expertise ».

Comme dans chaque politique européenne, certains acteurs du secteur craignent le saupoudrage des aides.

Mais c’était sans compter sur l’aspect politique de la répartition des financements européens entre les États et les régions. La Commission reconnaît que cette contrainte rend toute concentration massive « impossible ».

Jacques Carles, délégué général de Momagri considère pour sa part que ces 4,5 milliards sont une « plaisanterie ». « Cette somme ne représente qu’un peu plus d’1 % du budget. Il faudrait beaucoup plus ( …). Les propositions de la Commission sont transitoires mais il n’y a rien de nouveau, peu de visions d’avenir ». Le responsable de ce think tank agricole va plus loin en ajoutant que sans réglementation, l’innovation n’a aucun sens. Il considère qu’ » il faut mettre en place des politiques publiques pour stabiliser les marchés et les prix. Sans visibilité, comment convaincre des investisseurs d’innover ? Il faut trouver le bon équilibre pour ne pas non plus fermer les marchés ».

Pour le syndicat des Jeunes Agriculteurs, l’innovation doit permettre de gagner en compétitivité. Ils souhaitent aussi « une valorisation des énergies renouvelables » comme l’a fait un de leur membre, Stéphane Saurel, viticulteur, en installant une éolienne sur ses terres ce qui l’a rendu indépendant sur le plan énergétique.

Il faudra aussi apprendre aux agriculteurs à utiliser le moins possible de pesticides, les réglementations sur le sujet devenant de plus en plus strictes. De leur côté, les producteurs de ces produits cherchent aussi à innover. « Nos adhérents consacrent 10 % de leur chiffre d’affaires à l’innovation », relève Jean-Charles Boquet, directeur général de l’Union des industries de la protection des plantes. « En plus de développer de nouveaux produits, nous cherchons à former les agriculteurs pour qu’ils les utilisent de façon plus efficaces ». L’IUPP attend enfin du législateur des « règles claires, qui nous permettent d’anticiper ». Il redoute les « abus dans l’utilisation du principe de précaution, qui n’incitent pas à innover ».

Le cas spécifique de l’économie verte

Le développement de l’économie dite bio-sourcée est également partie intégrante de la stratégie de la Commission européenne. Elle repose sur le principe de l’utilisation des produits agricoles comme matières premières.

Sil’économie verte se veut plus écologique, la question de l’utilisation de produits agricoles à des fins non alimentaires, qui nécessiterait d’augmenter encore la production, se pose.

L’autre solution consiste à utiliser seulement les parties non comestibles des plantes. L’industrie cherche ainsi de nouveaux procédés. Pour les agriculteurs, ce nouveau marché représente des opportunités commerciales.

L’organisation EuropaBio, qui représente le secteur à Bruxelles, s’est félicitée que les propositions de la Commission d’octobre 2011 ne ferment pas la porte des financements de cette industrie grâce au Feader. Dans le programme d’innovation de l’UE, la ligne budgétaire dédiée à l’agriculture fait directement référence à la bioéconomie.

  • 29 juin 2011 : la Commission européenne présente ses propositions pour la cadre financier 2014-2020
  • 12 octobre 2011 : publication des projets de réforme de la PAC pour 2014-2020 par la Commission européenne.
  • 30 novembre 2011 : présentation de la stratégie Horizon 2020 sur l’innovation et la recherche.
  • Hiver 2011 : début du dialogue inter-institutionnel. Nombreux échanges entre le commissaire européen à l’Agricultureet la commission agriculture du Parlement. Dacian Ciolos s’est rendu à trois reprises devant les députés.
  • Premier semestre 2012 : le Parlement européen doit remettre son rapport et avis sur les propositions de la Commission.
  • 1er janvier 2014 : mise en place de la réforme.

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