Semer les graines de la PAC post-2020

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En juin 2018, la Commission européenne a dévoilé ses plans tant attendus pour la politique agricole commune (PAC) post-2020.

À la lumière du Brexit et de l’émergence de nouvelles priorités telles que la sécurité et l’immigration, la Commission a proposé une réduction de 5 % du financement de la PAC, ce qui a déclenché une forte réaction de la part des agriculteurs et des défenseurs de l’environnement.

Ces propositions peuvent-elles garantir le revenu fragile des agriculteurs européens tout en aidant l’UE à atteindre ses objectifs en matière de changement climatique ?

Avertissement : Ce projet a été financé avec le soutien de la Commission européenne. Cette publication ne reflète que le point de vue de l’auteur et la Commission ne peut être tenue responsable de l’usage qui pourrait être fait des informations qu’elle contient.

Contexte

Lancée en 1962, la Politique agricole commune, ou PAC, est un système de subventions et de programmes agricoles de l’UE qui représente la plus grosse dépense budgétaire de l’UE - près de 40 % du budget actuel contre près de 70 % dans les années 1970.

La PAC est en constante évolution. Les réformes entamées dans les années 1990 visaient à éliminer progressivement les quotas de production inutiles. En 2003, des stratégies ont été mises en place pour « découpler » les subventions des cultures ou produits spécifiques, même si l’accord conclu le 26 juin 2013 - et finalement mis en œuvre en 2015 - a changé la donne.

La période 2014-2020 a introduit un certain nombre de mesures visant à simplifier la politique et à réduire la bureaucratie.

Retour sur dix ans de simplification de la PAC

Après dix ans d'efforts, la Commission européenne et les États membres tentent toujours de rendre le cadre de la Politique agricole commune plus simple et efficace.

En juin 2018, la Commission européenne a dévoilé ses plans tant attendus pour la politique agricole commune (PAC) post-2020.

À la lumière du Brexit et de l’émergence de nouvelles priorités telles que la sécurité et l’immigration, la Commission a proposé une réduction de 5 % du financement de la PAC, ce qui a déclenché une forte réaction de la part des agriculteurs de l’UE et de la communauté environnementale.

Problèmes

Un nouveau modèle

L’exécutif a été particulièrement critiqué pour sa proposition d’un nouveau « modèle de mise en œuvre », qui donne aux États membres beaucoup plus de latitude pour appliquer leur « propre PAC ».

Beaucoup estiment que ces propositions « nationalisent » la PAC, mais pour la Commission, cela fait partie de la modernisation et de la simplification de la politique.

Phil Hogan, le commissaire européen chargé de l’agriculture et du développement rural, assure que la PAC est simplifiée « en mettant en place une véritable subsidiarité pour les États membres, en garantissant un secteur agricole plus résilient en Europe ; et en augmentant l’ambition environnementale et climatique de la politique. »

Les capitales nationales élaboreront leurs propres stratégies nationales qui, en théorie, doivent se conformer aux objectifs généraux fixés par l’UE.

La Commission approuvera ensuite chaque plan afin d’assurer la cohérence et la protection du marché unique, tandis que les performances des pays feront l’objet d’un examen minutieux.

« Nous exigerons des ‘stratégies PAC’ pour chaque pays, avec une analyse détaillée des mesures proposées pour atteindre les objectifs au niveau de l’UE et des fonds alloués à ces mesures. Ces plans seront approuvés par la Commission, ce qui garantira des conditions de concurrence équitables dans toute l’UE », a déclaré Phil Hogan.

Le Parlement européen ne voit pas la proposition d’un bon œil. La commission agriculture (AGRI) a souligné que toute subsidiarité supplémentaire devrait s’accompagner du maintien d’un cadre réglementaire commun solide.

« La structure définie [par la Commission] risque de rendre la PAC complètement technocratique », a déclaré l’eurodéputé PPE Michel Dantin. Une plus grande subsidiarité risque « d’augmenter de manière significative la complexité bureaucratique », a également noté l’eurodéputé socialiste Paolo de Castro.

Paiements directs et développement rural

Afin d’assouplir davantage la mise en œuvre des stratégies nationales, la Commission a déclaré que les États membres auront la possibilité de transférer jusqu’à 15 % de leurs allocations de la PAC entre les deux piliers, les paiements directs et le développement rural.

L’exécutif a donné la priorité à la protection des paiements directs dans le nouveau budget afin de garantir les revenus des agriculteurs et de ne pas affecter les petits exploitants.

Par conséquent, les paiements directs ne diminueront pas de plus de 4 % dans aucun État membre.

Les paiements directs seront réduits à partir de 60 000 euros et plafonnés pour les paiements supérieurs à 100 000 euros par exploitation. En outre, les petites et moyennes exploitations agricoles bénéficieront d’un niveau de soutien plus élevé par hectare, tandis que les États membres seront tenus d’affecter au moins 2 % de leur allocation de paiements directs pour aider les jeunes agriculteurs à entrer dans le secteur.

Les agriculteurs européens se sont quant à eux opposés aux propositions, soutenant que leur revenu est déjà comprimé- il est en effet inférieur de près de 40 % aux revenus moyens de l’UE dans d’autres secteurs de l’économie.

« Nous sommes très préoccupés par l’impact de ces propositions. Les paiements directs, qui sont le meilleur moyen, et de loin le plus efficace, de stabiliser le revenu des agriculteurs et de les aider à mieux gérer les risques liés au revenu, sont mis en péril par cette proposition. Nous nous opposons à tout plafonnement ou dégressivité des paiements proposés par la Commission », a déclaré Joachim Rukwied, président de Copa, le syndicat des agriculteurs européens.

Farm Europe, un groupe de réflexion spécialisé dans les questions agricoles, a déclaré que les revenus des agriculteurs seraient réduits de 16 à 20 %, ce qui entraînerait à terme un exode massif des zones rurales.

En ce qui concerne le développement rural, la Commission a proposé une réduction de 10 %, puis il appartiendra aux États membres de combler cet écart.

« Si un État membre décide d’aller de l’avant pour combler le fossé, il n’y aura pas de réduction du développement rural et les agriculteurs ne seront pas affectés », a souligné le commissaire.

Cependant, étant donné que les budgets publics sont déjà soumis à d’énormes pressions, reste à savoir comment les États membres relèveront ce défi.

Dans le même temps, une coalition d’États membres dirigée par la France a critiqué les réductions proposées par la Commission et, par le biais de la « Déclaration de Madrid », a demandé que le budget de la PAC soit maintenu au niveau actuel.

L’Allemagne a récemment rejoint ce groupe de pays. « Je me réjouis que l’Allemagne se soit jointe à nous dans l’opposition à la proposition de budget de la Commission sur la PAC. Un discours franco-allemand commun est essentiel pour garantir la valeur ajoutée européenne de cette politique majeure de l’UE », a déclaré le ministre français de l’Agriculture, Stéphane Travert.

La PAC et le changement climatique

Les ONG environnementales affirment qu’avec le nouveau modèle de mise en œuvre et les réductions proposées, les objectifs liés au climat seront difficiles à atteindre. Elles soutiennent surtout que l’augmentation des pouvoirs de décision des États membres risque de mettre en péril l’engagement de l’UE dans le cadre de l’Accord de Paris.

« La réforme base tous ses espoirs d’atteindre les objectifs de l’UE sur des vœux pieux, en supposant que les États membres poursuivront des intérêts publics plutôt que des intérêts personnels. Les 20 dernières années de mise en œuvre de la PAC ont montré que lorsque l’option leur est donnée, les ministres de l’Agriculture ont tendance à courber l’échine devant le puissant lobby de l’agriculture intensive », a déclaré BirdLife Europe.

« La perspective d’une subsidiarité accrue sans responsabilisation accrue soulève le spectre d’une course vers le plus bas où chaque pays tente de concurrencer l’autre avec des subventions à la production », a-t-il ajouté.

La Commission affirme qu’elle a fixé des ambitions plus élevées en matière d’action environnementale et climatique. Selon elle, la nouvelle PAC exigerait des agriculteurs qu’ils atteignent un niveau d’ambition plus élevé grâce à des mesures obligatoires et incitatives :

  • Les paiements directs seront subordonnés à des exigences environnementales et climatiques renforcées ;
  • Chaque État membre devra proposer des éco-programmes pour aider les agriculteurs à aller au-delà des exigences obligatoires, financés par une partie de leurs allocations pour les paiements directs nationaux ;
  • Au moins 30 % de chaque allocation nationale de développement rural seront consacrés à des mesures environnementales et climatiques ;
  • 40 % du budget global de la PAC devrait contribuer à l’action climatique ;

Lors d’un atelier organisé par Euractiv en juillet, Bérénice Dupeux, responsable des politiques agricoles du Bureau européen de l’environnement (BEE), a noté que la proposition de la Commission était vouée à l’échec en matière d’environnement, car il n’est pas demandé aux États membres de présenter un rapport sur leurs performances, mais sur les montants qu’ils dépensent dans le cadre de certains programmes et sur le nombre d’agriculteurs qui vont s’inscrire à ces programmes. « Plus de flexibilité pour les États membres conduit à une course vers le bas », a-t-elle ajouté.

Tassos Haniotis, directeur de la DG AGRI, estime que les craintes d’une renationalisation et d’une plus grande flexibilité pour les États membres proviennent du fait que le point de départ est la politique actuelle et non la politique souhaitée à l’avenir.

« Si nous sommes tous d’accord pour dire que les objectifs que nous devons atteindre sont communs et spécifiques, alors la façon dont vous vous précisez ces objectifs implique trois niveaux de responsabilité », a déclaré Tassos Haniotis.

« La Commission, qui doit fixer le cadre général ; les États membres, qui doivent se pencher sur leurs régions et leurs problèmes et décider de leurs problèmes ; et les agriculteurs, qui doivent tous y contribuer, parce que ce n’est pas seulement une obligation pour eux, mais une occasion de s’adapter au changement climatique », a-t-il souligné.

Pour Volcher Koch-Achelpoehler, chef du bureau de liaison de Bayer à Bruxelles, le verdissement de la PAC devrait être simultané à l’innovation. « En fin de compte, la PAC doit développer l’agriculture de manière à la fois efficace en termes de ressources et productive, tout en répondant aux besoins de la société en matière d’alimentation », a-t-il commenté.

« Nous ne pouvons pas regarder le changement climatique uniquement à travers le spectre des nouvelles technologies [...] si nous n’innovons pas en nous éloignant du fait que la production animale est la source de la plupart des émissions, si nous ne restructurons pas notre secteur agricole, structurellement et non technologiquement, nous ne parviendrons pas à respecter nos engagements internationaux », a averti Bérénice Dupeux.

Pendant ce temps, les dirigeants des groupes politiques du Parlement européen ont décidé le 5 juillet d’accorder à la commission de l’environnement une « compétence partagée » avec la commission de l’agriculture en ce qui concerne les aspects environnementaux de la PAC post-2020.

Cela signifie concrètement que les députés de la commission ENVI auront davantage leur mot à dire sur la future PAC et pourront faire pression en faveur de politiques plus « vertes ».

L’initiative a été chaleureusement accueillie par les ONG, mais les agriculteurs européens ont insisté pour que la proposition de la PAC reste du ressort de la commission AGRI.

Innovation

La Commission a également décidé d’affecter 10 milliards d’euros à Horizon Europe pour la recherche et l’innovation dans les domaines de l’alimentation, de l’agriculture, du développement rural et de la bioéconomie.

Cette initiative a plu à l’industrie biotechnologique, qui incite les décideurs politiques de l’UE à faire un pas en avant dans le secteur agricole. Le débat sur l’innovation dans l’avenir de l’agriculture européenne devrait s’intensifier dans les années à venir.

Un exemple est le débat en cours sur les nouvelles techniques de sélection des plantes (NPBT). La Cour de justice de l’UE décidera le 25 juillet si les elles relèvent de la législation sur les OGM. Une décision très attendue qui a divisé les parties prenantes concernées.

Le terme NPBT décrit un certain nombre de méthodes scientifiques dans le domaine du génie génétique des plantes afin d’améliorer des caractères comme la tolérance à la sécheresse et la résistance aux ravageurs.

L’industrie agroalimentaire affirme que les plantes obtenues grâce à ces techniques pourraient également être le produit de techniques conventionnelles de croisement qui imitent les processus naturels et ne peuvent donc pas être considérées comme des OGM.

D’autres, principalement des ONG environnementales et des responsables politiques écologistes, craignent que l’industrie agroalimentaire ne cherche à introduire des produits génétiquement modifiés en Europe par des moyens détournés.

L’exécutif a clairement indiqué qu’il s’agissait d’un problème d’interprétation de la jurisprudence et qu’une réflexion plus large sur l’innovation est nécessaire.

« Nous attendons avec impatience la décision préliminaire. D’une manière générale, une réflexion plus large sur les nouvelles techniques de sélection et l’innovation dans le secteur des semences est nécessaire et se poursuit. La décision de la Cour offrira l’occasion de clarifier certains aspects de la question », a déclaré un porte-parole de l’UE.

Les États-Unis s’en prennent à la PAC

Un autre sujet devrait donner du fil à retordre aux capitales de l’UE : la position de la nouvelle administration américaine à l’égard de la PAC.

Les analystes suggèrent que le protectionnisme croissant des États-Unis ne laissera pas la PAC intacte. Le gouvernement américain est prêt à imposer des droits de douane sur les olives espagnoles importées après avoir constaté qu’elles faisaient l’objet d’un dumping sur le marché américain et qu’elles endommageaient les producteurs nationaux.

Washington remet en cause la PAC avec son enquête sur les olives espagnoles

La mise en place éventuelle de droits de douane sur les olives risque de créer un précédent. Les États-Unis pourraient accuser l'UE de distorsion de concurrence sur tous les produits PAC.

 

 

Mais selon les analystes, cette affaire pourrait ouvrir la boîte de Pandore et crée un précédent juridique pour les produits européens subventionnés par la PAC. Ils craignent que Washington finisse par remettre en cause la validité de la politique pour d’autres produits, du vin français au fromage italien.

« L’argument que les États-Unis utilisent pour sanctionner les olives espagnoles peut être utilisé systématiquement comme recette pour tous les autres secteurs où les agriculteurs reçoivent des paiements directs », a déclaré Joao Pacheco du groupe de réflexion Farm Europe.

Réactions

« Les plans de la Commission n’offrent pratiquement aucune protection pour la santé, l’environnement et le climat. L’UE soutient l’industrie agricole avec des milliards d’euros chaque année. Le moins que l’on puisse attendre est que ces investissements aident à atteindre les objectifs climatiques et environnementaux et à fournir des aliments sains et nutritifs », a souligné Marco Contiero, directeur de la politique agricole de Greenpeace.

« Le Parlement européen et nos gouvernements doivent fixer les priorités de la PAC et cesser de verser de l’argent à quelques grands propriétaires terriens et exploitations industrielles. Chacun d’entre nous a le droit de savoir que ce que nous mangeons n’est pas cruel pour les animaux, ne pollue pas notre eau, ne réchauffe pas la planète ou ne nous rend pas malades », a-t-il ajouté.

« Compte tenu de la situation désastreuse des revenus des agriculteurs, nous ne pouvons accepter qu’un pourcentage aussi élevé de paiements directs soit cantonné à des objectifs de lutte contre le changement climatique dans le cadre du 1er pilier, car cela réduira encore davantage leur viabilité économique. La durabilité économique des agriculteurs est cruciale pour leur permettre de mieux répondre aux questions environnementales et climatiques », a déclaré le président de la Copa, M. Rukwied, qui a mis en garde contre l’exode massif des agriculteurs et l’abandon des terres.

« Avec le changement de paradigme proposé, le pouvoir de bâtir la PAC et la vision de l’avenir de l’agriculture européenne passerait des mains colégislateurs au pouvoir exclusif de la Commission européenne qui approuvera, ou non, chaque stratégie nationale ou régionale basée sur un premier pilier offrant 98 % de flexibilité financière et 65 % de développement rural (30 % pour les mesures environnementales et 5 % pour LEADER) », a déclaré Farm Europe, un groupe de réflexion basé sur les questions agricoles.

« Notre conclusion générale est que les propositions ne font pas grand-chose pour décourager l’agriculture intensive et pour mieux diriger les fonds de la PAC vers la biodiversité, les biens publics environnementaux et les pratiques agricoles durables », a déclaré BirdLife International dans une déclaration.

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