La PAC a échoué à stopper le déclin de la biodiversité des terres agricoles

La politique agricole commune n’a pas réussi à freiner l’érosion de la biodiversité dans les exploitations, conclut un audit de la Cour des comptes européenne publié le 5 juin. Un article de notre partenaire le Journal de l’environnement.

Pendant un an de travaux, les auditeurs de la Cour des comptes européenne ont tenté d’évaluer les effets de la PAC par rapport aux objectifs de la stratégie européenne sur la biodiversité adoptée en 2011. Une mission quasi-impossible… « Les objectifs sont tels qu’il est très difficile de mesurer les progrès accomplis », écrivent-ils. L’objectif agricole vise en effet à « améliorer sensiblement » l’état de conservation des espèces et des habitats dans les exploitations, alors que l’agriculture intensive est la première cause de leur déclin dans l’UE, selon l’Agence européenne de l’environnement. Les indicateurs, eux, sont au rouge. Les populations d’oiseaux communs ont régressé de 34% depuis 1990 dans les champs alors qu’elles ont progressé de 0,1% dans les forêts. À noter que la Cour ne s’est pas penchée sur les pollinisateurs qui feront l’objet d’un rapport spécifique.

Dépenses surestimées

Les auditeurs ont toutefois surmonté cet obstacle en relevant plusieurs insuffisances marquantes dans la PAC. Ils affirment ainsi que le suivi par la Commission des dépenses de la PAC affectées à la biodiversité n’est pas fiable et que la contribution de certaines mesures est surestimée. Selon Bruxelles, 86 milliards d’euros ont été affectés à la préservation de la biodiversité entre 2014 et 2020, dont 66 milliards d’euros au titre de la PAC.

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Verdissement limité

Lorsqu’il est connu, l’effet des paiements directs (qui représentent 72% du précédent budget de la PAC) s’avère par ailleurs limité. « Certaines exigences, comme le verdissement ou la conditionnalité, peuvent améliorer la biodiversité, mais la Commission et les États membres ont privilégié les options à impact limité », écrivent les auditeurs en référence aux cultures dérobées (une culture intermédiaire entre deux cultures principales) et aux cultures fixant l’azote.

En 2018, 28% des paiements directs étaient destinés au verdissement. Par ailleurs, certaines mesures, comme le maintien des prairies permanentes et la rotation des cultures, sont sorties de la conditionnalité pour rejoindre le verdissement en 2014, ce qui a réduit le nombre d’agriculteurs concernés. Ce dernier ne s’applique en effet ni aux petites exploitations ni aux fermes écologiques par définition. Dans un précédent rapport publié en 2017, la Cour des comptes estimait que ce verdissement n’avait permis de changer les pratiques agricoles que dans 5% de la Surface agricole utile de l’UE.

Potentiel inexploré

Sans surprise, les auditeurs affirment que les mesures du pilier dédié au développement rural, et en particulier les MAEC [1], les mesures Natura 2000 et l’agriculture biologique, offrent le plus grand potentiel pour préserver la biodiversité. Surtout si elles sont assorties d’un objectif de résultat, comme un seuil minimal d’espèces végétales à conserver sur la parcelle. Mais elles ne sont que très rarement actionnées.

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Autre grief : l’UE n’a aucun plan pour enrayer le déclin de la diversité génétique des cultures et des animaux d’élevages, par manque de coordination entre les différentes stratégies européennes. Elle s’est pourtant engagée à la préserver d’ici à 2020, au niveau international, dans le cadre des objectifs d’Aïchi (n°13).

Indicateurs et contributions

La Cour des comptes termine son rapport par une série de recommandations pour la PAC 2021-2027 et la stratégie sur la biodiversité à l’horizon 2030. À commencer par un meilleur suivi des dépenses affectées et la mise en place d’indicateurs précis pour évaluer les effets de la PAC sur les habitats, les paysages et la biodiversité.

Financièrement, elle préconise de renforcer la conditionnalité des paiements directs et d’accroître la contribution du développement rural à la biodiversité des terres agricoles.

En réponse, la Commission a officiellement accepté la totalité de ces recommandations. Sans garantie sur leur mise en œuvre effective. « La nouvelle stratégie sur la biodiversité publiée en mai contient aussi 17 engagements intéressants pour préserver la biodiversité dans les terres agricoles. Reste à voir comment ils seront appliqués dans la future PAC », résume Viorel Stefan, responsable de l’audit.

[1] Mesures agroenvironnementales et climatiques

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