Avec sa stratégie alimentaire « de la fourche à l’assiette », l’UE est-elle enfin à l’écoute de ses citoyens ?

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Oliver de Schutter.

Olivier de Schutter.

Ce 11 décembre, la Commission européenne dévoile le contenu de son « Green Deal », qui comprend une stratégie alimentaire « de la fourche à l’assiette » (« Farm to Fork » [F2F]) pour la transformation des systèmes alimentaires.

Olivier De Schutter est l’ancien Rapporteur spécial de l’ONU sur le droit à l’alimentation (2014-2018). Il copréside le Panel international d’experts sur les systèmes alimentaires durables (IPES-Food). 

Ce 11 décembre, la Commission européenne dévoile le contenu de son « Green Deal », qui comprend une stratégie alimentaire « de la fourche à l’assiette » (« Farm to Fork » [F2F]) pour la transformation des systèmes alimentaires.

Les enjeux sont considérables pour la présidente Ursula von der Leyen et pour son numéro 2 en charge du « Green Deal », Frans Timmermans. La stratégie F2F sera un parfait révélateur de leur niveau d’ambition : elle indiquera si la Commission européenne est vraiment prête à remettre en question certaines des politiques les moins soutenables de l’Union européenne et les intérêts établis qui les soutiennent.

La Commission européenne a raison, bien sûr, de mettre l’accent sur la question de l’alimentation. Les systèmes alimentaires sont responsables de près d’un tiers des émissions de gaz à effet de serre. Près de 20 % des produits alimentaires sont perdus ou gaspillés, ce qui représente une perte annuelle de 143 milliards d’euros. Les infections résistantes aux antibiotiques — liées à l’usage excessif d’antibiotiques dans les filières d’élevage industriel — coûtent 1,5 milliard d’euros par an en soins de santé et en pertes de productivité. Avec la disparition rapide des exploitations agricoles de petite taille et de taille moyenne, la concentration agraire en Europe se situe presque au niveau de pays comme le Brésil, la Colombie ou les Philippines. Et tandis que la production de masse de calories alimentaires à bon marché était censée répondre à la question de l’insécurité alimentaire, 43 millions d’Européens vivent encore en situation de pauvreté alimentaire. La diffusion de régimes alimentaires insuffisamment diversifiés a conduit à l’augmentation des taux de diabète, de maladies cardio-vasculaires ou d’autres maladies non transmissibles, qui représentent 80 % des coûts de soins de santé dans l’Union et 7 % du PIB européen.

La forme que prendra la stratégie F2F et son niveau d’ambition seront donc décisifs. L’Union peut-elle stopper l’érosion de la biodiversité, comme elle s’y est engagée ? Peut-être, réduire ses émissions de gaz à effet de serre au-delà des 40 % annoncés pour 2030, afin d’aller vers la neutralité carbone en 2050 ? Peut-elle maintenir la santé des sols, comme y prétendent les propositions législatives que la Commission a faites dans la perspective de la réforme de la politique agricole commune (PAC) au-delà de 2020 ? Peut-elle faire en sorte que cette transition écologique soit aussi une transition juste ? Et la transition vers une économie zéro carbone peut-il amener une transformation qui sorte du paradigme qui a dominé jusqu’à présent, dans lequel « on croit l’économie d’abord et on nettoie ensuite », comme l’exprime le Rapport mondial 2019 sur le développement durable ?

En adoptant l’approche « de la fourche à l’assiette », la Commission européenne reconnaît que ces défis ne peuvent pas être relevés isolément. Les agriculteurs n’adopteront pas des pratiques culturales plus vertueuses s’ils ne se voient pas garantir de meilleures opportunités d’écouler leur production, à des prix rémunérateurs, et s’ils ne sont pas protégés d’une concurrence déloyale de produits importés. Les consommateurs n’adopteront pas d’un seul coup des régimes alimentaires sains et durables sans des actions d’envergure pour que ces régimes soient faciles et abordables, et sans que l’on protège le public d’allégations trompeuses sur les bienfaits pour la santé des produits alimentaires. Et la pauvreté alimentaire ne sera pas combattue en perpétuant l’économie alimentaire low cost qui a trahi les consommateurs pauvres, tout en imposant des coûts considérables à la santé des mangeurs comme à l’environnement.

C’est pourquoi des experts scientifiques, des organisations de producteurs, et des groupes de la société civile — allant des organisations environnementales aux acteurs de la santé publique et des associations de défense des consommateurs aux réseaux de lutte contre la pauvreté — ont uni leurs efforts pour appeler à la mise sur pied d’une politique alimentaire commune de l’Union européenne.

La stratégie alimentaire F2F vient donc à son heure. Elle devrait en principe entraîner un ensemble de réformes touchant aux différentes composantes des systèmes alimentaires. L’Union européenne démontre, par cette stratégie, qu’elle est à l’écoute des citoyens.

Cependant, les documents préparatoires de la stratégie font redouter qu’elle ne sera peut-être pas nécessairement aussi systémique et transformatrice qu’il serait souhaitable.

Les politiques commerciales, tout d’abord, sont largement absentes de l’équation proposée. Certes, le vice-président Timmermans est chargé de mettre sur pied la « taxe carbone aux frontières ». C’est un pas important : sans une telle taxe sur les importations, les États membres hésiteront à introduire leur propre taxe carbone, et les entreprises européennes continueront d’être tentées d’externaliser la production vers des pays imposant des standards environnementaux moins exigeants (ce sont les fameuses « fuites de carbone »). L’Union européenne doit aller au-delà, cependant : elle doit utiliser ses politiques commerciales pour imposer des conditionnalités sociales et environnementales strictes — favorisant l’accès au marché européen des biens produits dans le respect des conventions de l’OIT et des accords environnementaux multilatéraux, tout en imposant des tarifs plus élevés sur les biens ne respectant pas ces exigences. Il ne s’agit pas de protectionnisme : il s’agit au contraire que l’Union se montre solidaire des luttes de syndicats et des mouvements sociaux dans le Sud qui demandent à leurs gouvernements qu’ils choisissent une trajectoire de développement plus soutenable.

Ensuite, la stratégie F2F est mise sur pied au moment même où la réforme de la PAC — une politique qui représente près d’un tiers du budget européen pour 2021-2027 — est en cours de finalisation. Les objectifs de la PAC réformée recoupent l’ensemble du système alimentaire. Mais les États membres auront à réaliser ces objectifs avec une boîte à outils largement inchangée (et toujours centrée sur des subventions à l’hectare), avec un budget réduit pour le développement rural, et sans la garantie que l’on évite une « course vers le bas ». La séquence de ces réformes implique que la PAC ne sera pas alignée sur la vision de la stratégie alimentaire F2F. Cela handicapera l’effectivité de celle-ci, et le résultat, c’est qu’une des politiques les plus problématiques de l’UE sera verrouillée pour les sept prochaines années.

La gouvernance de la stratégie F2F, enfin, suscite des interrogations. Un vice-président de la Commission européenne a été chargé de piloter le Green Deal, ce qui est essentiel à la cohérence des politiques. Mais il eût fallu aussi un échéancier clair et des indicateurs permettant de mesurer les progrès à intervalles réguliers, permettant une transition coordonnée dans différentes politiques sectorielles. Plus important encore, il faudrait que les institutions de l’UE soient tenues de rendre des comptes, et qu’elles soient mieux outillées pour apprendre des nombreuses innovations qui émergent dans les systèmes alimentaires, des circuits courts aux mécanismes de lutte contre le gaspillage alimentaire, et des potagers collectifs urbains aux épiceries sociales. Les acteurs sociaux devraient pouvoir régulièrement évaluer les politiques mises sur pied et suggérer des moyens de soutenir ces innovations, s’inspirant des « conseils de politique alimentaire » qui créent déjà une telle interface au niveau local.

Une politique européenne d’alimentation durable ne devrait pas seulement fonctionner pour les gens. Elle devrait aussi être coconstruite avec les gens, impliquant les acteurs des systèmes alimentaires dans la mise sur pied, la mise en œuvre et l’évaluation des politiques. La stratégie F2F devrait être vue non seulement comme une opportunité d’améliorer la cohérence entre politiques sectorielles pour le bien-être des citoyens européens, elle devrait aussi être traitée comme une opportunité unique de renforcer la démocratie européenne et de rebâtir la confiance dans les institutions de l’Union.

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