Le programme pour le changement : la contribution de l’UE à l’aide au développement

La nouvelle politique d’aide à l’étranger de l’Europe, le programme pour le changement, vise à aider les nations les plus fragiles du monde grâce à ce que le commissaire en charge du développement, Andris Piebalgs, appelle une aide « plus stratégique, ciblée et axée sur les résultats ». Certains défenseurs de la lutte contre la pauvreté indiquent toutefois que ce programme risque de négliger en fin de compte les personnes pauvres des pays émergents et à revenus moyens.

Contexte

La nouvelle politique d'aide étrangère de l'Europe, le programme pour le changement, vise à concentrer l'aide sur les 48 pays les moins avancés (PMA), presque tous situés en Afrique subsaharienne. Le projet, dévoilé pour la première fois en octobre 2011 et approuvé en mai 2012, se concentre sur l'amélioration de la gouvernance et des protections sociales dans les pays en développement tout en soutenant l'agriculture et l'élargissement de l'accès à l'énergie en vue de stimuler la croissance.

Ce changement de financement sera conforme aux engagements pris par des nations donatrices en décembre 2011 à Busan (Corée) où l’Union européenne, les États-Unis, le Japon et d'autres grands donateurs ont également convenu de renforcer la coordination de l'aide au développement afin de venir en aide aux pays pauvres.

Le programme pour le changement est également considéré comme un complément au soutien de l'UE pour remplacer les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), huit objectifs de lutte contre la pauvreté qui s'achèvent en 2015.

Andris Piebalgs, le commissaire européen en charge du développement, a déclaré que le calendrier de l'aide rendra le soutien « plus stratégique, ciblé et axé sur les résultats ».

Des défenseurs de la lutte contre la pauvreté soutiennent les efforts de la Commission visant à améliorer l'efficacité de l'aide, mais redoutent que le projet ne laisse certaines personnes dans le besoin sans défense dans des pays émergents. Ils redoutent également que les États membres de l'UE, confrontés à leurs propres défis économique et budgétaire, ne réduisent leurs engagements en faveur des pauvres du monde.

Problèmes

Andris Piebalgs, le commissaire européen en charge du développement, a dévoilé en octobre 2011 des projets de révision des aides à l'étranger afin d’aider davantage les pays les plus pauvres et les plus vulnérables.

Appelé « programme pour le changement », ce changement politique vise à la concentration des dépenses d’aide dans les 48 pays les moins avancés (PMA), dont 33 se situent en Afrique subsaharienne, et à l'amélioration de la gouvernance, des protections sociales, de l'agriculture et des énergies renouvelables.

Ce changement de financement serait conforme aux engagements des pays donateurs pris en décembre 2011 à Busan, en Corée. Le partenariat de Busan qui en a résulté vise également à renforcer la coordination des donateurs afin d'éviter que des projets ne rentrent en concurrence et de concentrer les efforts en vue de venir en aide aux pays pauvres.

Le Conseil européen a apporté son soutien au programme pour le changement en mai 2012 et Andris Piebalgs a salué cette approbation. Il l'a qualifié de mouvement destiné à « renforcer le caractère stratégique de l'aide de l'UE, mieux la cibler et l'axer davantage sur les résultats ».

« Notre politique reposera sur les deux piliers que sont la promotion des droits de l’homme, de la démocratie et de la bonne gouvernance, d’une part, et d’une croissance durable et inclusive, d’autre part », a-t-il ajouté.

« Je souhaite voir l'aide de l'UE se concentrer sur les secteurs les plus stratégiques et générateurs de croissance, tels que l’agriculture/la sécurité alimentaire et l’énergie, tout en touchant le plus grand nombre, ce qui sera assuré par une affectation d'au moins 20 % de l’aide de l’UE à la protection sociale, à la santé et à l’éducation.  L'aide ira également aux pays qui en ont le plus besoin de manière à apporter un changement réel », a-t-il indiqué.

L'UE fournit de l'aide à environ 150 pays, dont 43 des nations les plus vulnérables. Près d'un milliard de personnes, soit une personne sur sept, vivent dans dles PMA.

Cibler davantage les nations qui en ont le plus besoin

Le programme pour le changement se concentre davantage sur les pays les plus pauvres et sur les anciens pays soviétiques de la partie orientale de l'UE, dans le sillage de la politique prioritaire de la Pologne, qui assumait la présidence tournante du Conseil de l'UE au moment où les propositions pour l'aide ont été dévoilées.

Des responsables de l'UE considèrent également qu'un programme plus axé sur l'aide est essentiel pour remplacer les OMD, huit objectifs de lutte contre la pauvreté qui s'achèvent en 2015. L'UE a présenté le 27 février 2013 son propre cadre réglementaire, « Une vie décente pour tous », en vue de substituer les OMD à l'échelle mondiale.

Une feuille de route de l'après 2015 sera conclue au niveau des Nations unies dans les prochains mois. L'Assemblée générale de l'ONU examinera les avancées lors d'une réunion spéciale en septembre 2013.

Lors de l'annonce de cadre réglementaire pour remplacer les OMD, M. Piebalgs a fait référence au « passage [de l'UE] d'une aide au développement pure à une coopération internationale grâce à laquelle nous aidons la population à se responsabiliser. »

Selon des responsables de l'UE, l'aide ne constitue qu'une partie de la solution. Ils considèrent la stimulation des investissements privés et la prolongation des prêts aux petites entreprises aussi importantes que l'assistance traditionnelle en espèces.

L'introduction d'un nouveau programme d'aide pourrait toutefois entraîner la perte graduelle d'aide de l'UE dans certains pays africains en expansion, dont le Ghana. Des pays émergents comme l'Inde et le Brésil, des économies solides, mais avec de graves problèmes de pauvreté, pourraient perdre les aides au développement.

En Inde, 27 % de la population est pauvre et près de la moitié de la population pauvre ne dispose pas d'installations sanitaires modernes, selon le rapport de l'ONU sur le développement humain.

Dans plusieurs pays sud-américains et sud-asiatiques à revenu intermédiaire qui pourraient voir leur niveau d'aide baisser, les problèmes d'eau et d'assainissement ont aggravé la pauvreté dans les ghettos urbains et au sein des communautés rurales.

Le superpouvoir des donateurs en ligne de mire

Alors que le pouvoir de la politique extérieure de l'UE est souvent affaibli par les divisions nationales, il s'agit d'un superpouvoir an matière d'aide.

L'UE dans son ensemble est le plus grand donateur : les gouvernements nationaux et les institutions de l'UE ont fourni 53 milliards d'euros, soit 55 % du total mondial en 2011, selon l'Organisation de coopération et de développement économiques.

Les dirigeants européens ont toujours considéré l'aide extérieure comme une extension de leur « puissance d'influence » et ont décidé d'attribuer une aide au développement équivalente à 0,7 % de leur revenu national brut d'ici 2015.

Bien que les organismes caritatifs et de défense des droits de l'Homme ont salué l'engagement renouvelé de l'UE envers les pays en développement, ils craignent que l'ébauche de propositions de l'UE ne porte atteinte aux efforts de financement de l'eau, de l'assainissement et d'autres projets en Amérique latine, en Asie et probablement dans certains pays d'Afrique subsaharienne.

Catarina de Albuquerque, la première rapporteure spéciale de l'ONU pour le droit à l’eau et à l’assainissement, a déclaré à EURACTIV que le programme pour le changement de l'UE « pourrait entraver la progression des droits » s'il abandonnait des communautés pauvres et vulnérables.

« Je ne dis que les intentions sont mauvaises, je dis juste que les résultats le sont », a déclaré l'avocate portugaise lors d'un entretien en amont du Forum Mondial de l'Eau de 2012. Elle a ajouté que le programme pour le changement de l'UE pourrait nuire aux communautés dans le besoin d'Amérique latine, une région qui a réalisé des progrès constants, mais qui a toujours besoin d'aide en matière de réduction de la pauvreté et de l'inégalité des revenus.

Les défenseurs des droits et de la charité se méfient des propositions d'aide de l'UE et indiquent que le classement économique d'un pays ne devrait pas être le seul élément à prendre en compte pour déterminer qui reçoit des aides.

Le projet de l'UE « ne prend pas en compte le fait que 75 % des personnes les plus pauvres au monde vivent dans ces pays à revenu intermédiaire », a affirmé la Concord (Confédération européenne des ONG d'urgence et de développement) dans une analyse récente des propositions d'EuropeAid.

Le rapport annuel de l'organisation AidWatch indique que le nouveau programme d'aide « réduira probablement l'aide de l'UE allouée à une intervention directe liée à la pauvreté et favorisera à la place une approche indirecte grâce à la promotion de la croissance et des droits. Reste à voir si cela mènera à de meilleurs résultats concernant l’éradication de la pauvreté dans la pratique. »

L'organisation de lutte contre la pauvreté ActionAid a entre-temps exprimé son inquiétude concernant les promesses de l'UE de venir en aide au secteur privé. « À l'avenir, davantage d'aides passeront par le secteur privé afin de débloquer plus de fonds. Des doutes subsistent toutefois sur la manière dont cette aide peut atteindre les plus pauvres », a déclaré l'organisation sud-africaine après l'approbation du programme pour le changement par le Conseil.

Aide contre austérité

Le financement constitue un défi pour Bruxelles et les gouvernements nationaux à court de liquidités.

Alors que certains craignent que l'aide au développement soit victime d'un budget austère pour 2014-2020, M. Piebalgs a demandé en février 2013 aux dirigeants de l'UE de compenser la différence provenant des coupes budgétaires dans le budget de la Commission pour EuropeAid.

Lors d'une réunion informelle des ministres européens en charge du développement à Dublin le 12 février 2013, M. Piebalgs a déploré les réductions proposées par les dirigeants nationaux visant à réduire de 6,3 milliards d'euros, le montant proposé par l'exécutif européen.

 

Lors d'un sommet quatre jours auparavant, les chefs d'État ont convenu de dépenser 58,7 millions d'euros au cours des sept prochaines années afin de venir en aide aux nations pauvres, soit environ le même montant que le dernier budget, mais moins que la proposition de la Commission pour EuropeAid.

« Les coupes ne doivent pas coûter des vies », a-t-il déclaré, ajoutant que l'UE et la plupart des gouvernements nationaux avaient promis d'allouer 0,7 % du revenu national brut (RNB) au développement d'ici 2015.

« C'est le minimum absolu. Aujourd'hui, l'UE accorde 0,42 %, un peu plus de la moitié. Si l'UE souhaite aborder le problème du développement, elle doit tenir sa promesse », a-t-il indiqué.

Les dirigeants européens se sont engagés à allouer 0,7 % du RNB à l'aide à l'étranger lors d'une réunion en juin 2005 (voir les conclusions du Conseil européen, paragraphe 27). Une exception a été prévue pour les 12 nouveaux États membres qui ont rejoint l'UE en 2004 et en 2007 : un objectif inférieur de 0,33 % du RNB.

Différents pays, dont l'Espagne, la Grèce et l'Italie, criblées de dettes, n'atteindront probablement pas leurs objectifs d'ici 2015.

L'après-2015

L'année 2015 marque également un autre moment charnière dans le calendrier du développement. Il s'agit de l'année du lancement des mesures qui remplaceront les OMD.

Lors de la phase de préparation, les ministres européens en charge du développement ont convenu que l'UE parlerait d'une seule voix au cours des futures négociations internationales sur les nouveaux objectifs pour une croissance durable et l'éradication de la pauvreté extrême.

Lors de réunions tenues à Dublin en février, les ministres ont accepté que l'UE occupe un rôle central dans la création d'un nouveau cadre réglementaire pour les objectifs des Nations unies de lutte contre la pauvreté afin de remplacer les OMD.

Joe Costello, le ministre irlandais délégué en charge du commerce et du développement, a déclaré le 12 février que « la garantie d’une position unifiée de l'UE dans les négociations afin d'aboutir à un nouveau cadre réglementaire de développement » constituait une priorité pour son pays à la tête de la présidence tournante du Conseil de l'UE.

 Ce sujet figurera au sommet de l'ordre du jour international pour les deux prochaines années et je suis ravi que les ministres européens aient convenu de tenter de conclure un accord sur une série d'objectifs en matière de développement après 2015 qui inclut la viabilité environnementale », a-t-il précisé.

« Notre objectif est d'éliminer la pauvreté d'ici une génération. Nous pensons que nous disposons de l'occasion historique pour atteindre cet objectif », a indiqué M. Costello depuis Dublin.

Les huit OMD, définis en 2000, comprennent l'éradication de la pauvreté extrême et de la faim, le développement de l'enseignement, l'amélioration des soins de santé et la promotion de la croissance durable.

La communication de la Commission « Une vie décente pour tous » met en avant des propositions de positions de négociation pour remplacer les OMD.

Andris Piebalgs a demandé d'adopter une « nouvelle vision » pour remplacer les OMD, qui constituaient l'« outil principal » de la lutte contre la pauvreté, mais qui n'ont pas rempli leurs objectifs dans de nombreux domaines.

« On reconnaît enfin aujourd'hui que l'éradication de la pauvreté extrême dans le monde en une seule génération est à portée de main », a déclaré M. Piebalgs le 27 février 2013 en compagnie de Janez Poto?nik, le commissaire en charge de l'environnement, lors de l'annonce de la communication, c'est-à-dire une série de recommandations.

« Il ne s'agit pas seulement d'une question de savoir si toutes les ressources sont disponibles pour l'atteinte de ces objectifs, mais plutôt si nous avons la volonté politique d'agir de la sorte et le cadre légal international pour les guider », a déclaré le commissaire.

Le cadre réglementaire de l'UE vise à améliorer les normes de vie, à promouvoir le développement durable et l'autorité politique, à protéger les ressources naturelles, à encourager la paix et la sécurité et à assurer « l'égalité, l'équité et la justice », a-t-il ajouté.

À l'instar des huit OMD, le document de 20 pages n'établit aucun objectif spécifique, ce qui laisse la porte ouverte aux critiques vis-à-vis de l'absence d'objectifs afin de mesurer ses ambitions.

Un exemple

M. Poto?nik a affirmé que ce document intégrait pour la première fois les développements durable et humain « qui serviront probablement d'exemple pour nos partenaires internationaux ».

Huit mois et une semaine auparavant, des dirigeants européens avaient présenté des plans ambitieux pour un ordre du jour « croissance verte » à la conférence de l'ONU sur le développement durable, mais ils sont repartis sans engagements fermes ni objectifs contraignants, comme ils l'espéraient.

Selon le projet de la Commission « Une vie décente pour tous », la réduction de la pauvreté ne se produira pas à moins de prendre des mesures afin de lutter contre le changement climatique et l'épuisement des ressources naturelles.

Les OMD ont été salués, car ils encouragent les investissements dans la santé des enfants, l'hygiène, l'enseignement, la nutrition, l'eau potable et d'autres domaines importants.

De nombreux objectifs ne seront pourtant probablement pas atteints. D'après des données de l'ONU, 1,4 milliard de personnes, soit environ 20 % de la population mondiale actuelle, vivent dans une situation de pauvreté extrême. Plus de 2,6 milliards de personnes n'ont pas d'accès à des sanitaires et environ 1 milliard manquent d'eau potable. La faim chronique touche plus de 800 millions de personnes, dont la plupart en Afrique subsaharienne.

Le prix d'un conflit

Dans le même temps, les conflits constituent un autre défi en matière d'aide et de lutte contre la pauvreté. Alors que des soldats européens se battent contre des rebelles islamistes , la Commission estime qu'environ 1,5 milliard de personnes vivent dans des zones de conflit, au Mali y compris. Les troupes européennes y sont intervenues pour renforcer le gouvernement en difficulté. L'UE a ensuite organisé une conférence des donateurs en vue de soutenir le Mali et ses voisins de la région du Sahel.

Ces conflits menacent le programme pour le changement dans une Union européenne où les mesures d'austérité pèsent lourd sur les politiques. Au Mali, par exemple, l'UE s'est engagée dans des projets de développement et de reconstruction à long terme, outre la formation de policiers et de soldats.

« Nous nous sommes engagées à reprendre notre aide au développement au Mali, à hauteur d'environ 250 millions d'euros cette année. Cette reprise dépendra évidemment des efforts du gouvernement malien à mettre en place la feuille de route », a déclaré Catherine Ashton, la haute représentante de l'Union pour les affaires étrangères, le 18 février 2013.

L'UE a également fourni 20 millions d'euros en vue d'améliorer la sécurité, d'assurer des services publics et d'aider à la préparation des élections. « D'autres aides financières suivront », a-t-elle ajouté.

Tout le monde ne pense toutefois pas que l'injection d'argent dans des nations en mauvaise posture porte ses fruits. L'UE a dépensé 3 700 euros d’aide par habitant depuis le début du conflit en Afghanistan, soit cinq fois le PIB par habitant du pays, a déclaré l'eurodéputé britannique conservateur Nirj Deva, membre de la commission du développement du Parlement européen. Il a ajouté lors d'une audition parlementaire que d’autres pays dans le besoin souffraient en raison des fortunes dépensées dans des zones de conflit.

« Nous avons dépensé d'énormes sommes d'argent en Afghanistan, pour quelles raisons ? » se demande M. Deva. « Pourquoi le pauvre contribuable européen paie-t-il la facture ? »

 

Réactions

« ActionAid est d'accord avec la proposition de la Commission européenne de concentrer la majorité de son aide sur les plus pauvres », a indiqué le groupe de défense sud-africain AidWatch dans une évaluation. « L'accent doit être placé sur les populations les plus pauvres, pas sur les pays les plus pauvres, ce qui n'est pas la même chose. La majorité des pauvres dans le monde vivent actuellement dans des pays à revenu intermédiaire. Dans de nombreux cas, ces pays enregistrent de forts taux de croissance. Les plus pauvres ne profitent cependant pas de cette croissance, ils sont maintenus à l'écart en raison de l'inégalité des chances et des relations de pouvoir au sein de la société.

« L'abandon du soutien à ces populations dans les deux prochaines années aura des conséquences importantes pour la lutte mondiale contre la pauvreté et l'UE doit en être consciente », a déclaré l'organisation.

Eloise Todd, directrice du bureau bruxellois de l'organisation de lutte contre la pauvreté ONE, a affirmé à propos des propositions récentes d'intégration des dépenses d'aide au budget de l'UE à long terme :

« Les populations d'Europe attendent de leurs dirigeants qu'ils fassent mieux que ça. Malgré les temps difficiles, 85 % des Européens soutiennent toujours l'aide au développement. Au cours des dernières semaines, un certain nombre de gouvernements, dont le Danemark, la France et le Royaume-Uni, se sont exprimés en faveur de la protection du budget d'aide. L'Allemagne a également montré des signes positifs. Il est dorénavant temps que ces pays se dresser et lutter pour tenir les promesses de l'Europe envers les plus pauvres du monde. La garantie de la protection de toute l'aide vitale dépendent des dirigeants de l’UE : les réductions coûtent des vies. »

« Si les femmes bénéficient de l’égalité d’accès à l'éducation, plusieurs pièces du puzzle de la sécurité alimentaire se mettront en place », a déclaré Olivier De Schutter, le rapporteur spécial des Nations unies sur le droit à l'alimentation, lors de la publication en mars du rapport Les Droits des Femmes et le Droit à l'Alimentation. « Les dépenses des ménages consacrées à l'alimentation augmenteront, la santé des enfants s’améliorera et les systèmes sociaux seront repensés – pour les femmes, par les femmes – afin de leur offrir un soutien avec les plus grands effets multiplicateurs ».

« Étant donné l'importance des femmes dans l'agriculture, l'instruction des femmes créerait des investissements et déploierait des compétences pour une évaluation critique des innovations, améliorerait la connaissance des méthodes de production et développerait les capacités entrepreneuriales des femmes », a déclaré Hailemariam Teklewold, un chercheur à l'université de Gothenburg en Suède, lors d'un entretien avec EURACTIV.

« Le problème de la faim et de la malnutrition dépend la disponibilité de la nourriture, mais ce n'est le seul facteur », a déclaré Ricardo Fuentes-Nieva, le directeur de l'équipe de recherche d'Oxfam en Grande-Bretagne et l'auteur d'un récent rapport sur la faim en Afrique.

« Le manque d'accès à la nourriture existante et donc [...] aux marchés est l'un des principaux éléments [qui contribue] à la famine de la population », a-t-il déclaré à EURACTIV. « Cette situation se produit souvent dans certaines régions rurales d'Afrique en cas de catastrophe naturelle [...], de mauvaises routes ou [lignes de ]communications. »

« Les donateurs ont commencé à reconnaître la protection sociale comme l'une des choses les plus importantes à faire [...] dans le cadre de leur aide au développement », a déclaré à EURACTIV Krzysztof Hagemejer, le chef du développement des politiques du département de la sécurité sociale de l'OIT. Il a souligné que l'UE avait reconnu ce concept dans son programme pour le changement.

Prochaines étapes

  • 13 oct. 2011 : la Commission européenne dévoile sa politique d'aide au développement : le programme pour le changement
  • 14 mai 2012 : le Conseil de l'UE adopte le programme pour le changement
  • 27 févr. 2013 : les commissaires en charge du développement et de l'environnement publie la communication « Une vie décente pour tous »
  • Sept. 2013 : l'assemblée générale des Nations unies examinera les propositions pour remplacer les objectifs du Millénaire pour le développement
  • 2015 : objectif pour atteindre les huit objectifs du Millénaire pour le développement

Plus d'information

Institutions européennes

Organisations internationales

ONG :