Aide au développement : Canfin mise sur la concertation

5adda1d65d6c560710dca20d24be43ab.jpg

A l’occasion des Assises de l’aide au développement, l’Etat et la société civile reprennent un dialogue interrompu. Les professionnels plaident pour plus de clarté dans le budget et une hausse des dons.

Mettre fin à la « Françafrique » et augmenter le budget étaient le socle de la vision de l’aide au développement de François Hollande au cours de la campagne présidentielle. Sur le premier point, au moins, l’engagement du candidat socialiste convergeait avec celui, non tenu, de son prédécesseur en 2007. 

Historiquement, en France, aide au développement et politique étrangère sont dissociées, contrairement, par exemple, aux pratiques anglo-saxonnes. Et, pour le moment, “rien n’a changé », estime Serge Michailof, chercheur à l’Iris. « En matière de politique étrangère, la France préfère toujours le recours aux forces militaires à l’aide au développement. » 

Concertation et transparence

Symboliquement, l’écologiste Pascal Canfin a commencé par modifier le nom de son ministère. Auparavant « chargé de la coopération », il est désormais ministre délégué « chargé du développement ». Selon l’ancien député européen, la transparence de l’aide, le soutien du développement durable, et la responsabilité sociale et environnementale des acteurs sur le terrain, en particulier les entreprises, doivent être au coeur de la politique de développement française.

Par ailleurs, le ministre veut renouer avec la concertation des parties prenantes, laissée de côté par l’équipe précédente. La « commission coopération développement”, instance interministérielle, où les associations étaient représentées depuis 1981, a été supprimée en décembre 2011. Et le « conseil stratégique pour la coopération non-gouvernementale », créé en 2009, s’est révélé être une coquille vide. 

A l’instar des autres ministères, le développement a donc sa grande conférence thématique. Les « Assises du développement et de la solidarité internationale”, réunissent, depuis novembre 2012, ONG, entreprises, chercheurs, parlementaires, et collectivités territoriales français et étrangers. 

Leur objectif est de déterminer de concert les grandes lignes de l’aide française pour les prochaines années, et la façon d’en améliorer l’efficacité, la cohérence, et l’innovation. 

A l’issue des assises, en mars, M. Canfin prévoit de rétablir une “structure de concertation pérenne qui ne soit ni complètement informelle ni une usine à gaz”, à la plus grande satisfaction des ONG.

Déficit démocratique

Mais, sur le fond, les parlementaires, certains experts et même la Cour des comptes attendent surtout du gouvernement un engagement politique pour venir à bout du déficit démocratique dont souffre l’aide au développement. 

« Il existe déjà beaucoup de productions intellectuelles sur l’aide au développement, y compris du gouvernement précédent. Ces assises n’ont pas vocation à réunir des techniciens, mais bien à produire des propositions politiques », estime le président du Comité français pour la solidarité internationale (CFSI) Yves Le Bars. 

Aujourd’hui, le gouvernement ne soumet pas au Parlement de document-cadre exposant son action à venir. M. Canfin entend changer de méthode en proposant une loi de programmation et d’orientation.

Le manque de transparence de l’action est également lié à la structure du budget de l’aide au développement. Les fonds sont répartis entre 16 missions et 27 programmes. Une vision d’ensemble  de leur utilisation est impossible. « Aujourd’hui, il faut être diplômé de l’aide publique au développement pour comprendre l’aide publique au développement (APD voir encadré) », ironise le président de Coordination Sud Jean-Louis Vielajus.

D’après un rapport de la commission des Affaires étrangères du Sénat, la mission aide publique au développement « représente environ 35% de l’ensemble des crédits que la France déclare à l’OCDE ».

Les 65% restants relèvent de dépenses non budgétaires telles que les prêts, et une dizaine de missions comme l’action extérieure de l’Etat, l’immigration, la sécurité ou l’enseignement supérieur. Celles-ci sont discutées indépendamment de l’aide au développement, « ce qui obère la capacité d’arbitrage du Parlement », estiment les sénateurs.

Inertie budgétaire

La multiplication des lignes budgétaires permet au gouvernement de contourner certaines remarques récurrentes.

Contrairement au Danemark, au Luxembourg, aux Pays-Bas, à la Norvège et la Suède, la France n’honore pas ses engagements internationaux. Elle devrait consacrer 0,7% de son revenu national brut à l’aide au développement, d’après la norme adoptée en 1970 aux Nations Unies, que le candidat Hollande s’était engagé à respecter.

Or, en 2015, l’APD française plafonnera encore à 0,48% de son revenu national brut, soit 10,2 milliards d’euros. Et en déduisant, par exemple, les frais d’écolage (aide aux étudiants des pays bénéficiaires) et les dotations aux DOM-TOM, la contribution française s’amoindrit davantage : selon Serge Michailof, « en 2009, sur 9 milliards d’euros, 4,3 milliards ont été de l’aide effective ».

Pour l’ONG Oxfam France, le gouvernement a par ailleurs renoncé à utiliser largement la taxe sur les transactions financières, unique alternative au budget de l’Etat. Le Président s’était pourtant engagé, lors du sommet sur le développement durable Rio+20 en juin 2012, à affecter « une grande partie » de cette taxe à l’APD. 

Aujourd’hui, 10% des recettes, soit 160 millions d’euros, sont affectées à l’APD. Le groupe écologiste au Sénat a proposé un amendement élevant cette part à 50%, mais il a été retiré, sous pression du gouvernement et de la commission des Finances. « En élargissant l’assiette de cette taxe et en augmentant le taux de prélèvement, aujourd’hui de 0,2%, on pourrait récolter 12 milliards d’euros », calcule Oxfam France.

A cette série d’observations, le gouvernement répond à deux voix. Le ministre délégué au budget Jérôme Cahuzac rappelle que « la France, avec une aide aux pays en voie de développement estimée à 9,35 milliards d’euros en 2011, est le quatrième contributeur mondial en valeur absolue ».

Quant à Pascal Canfin, il relativise la question des moyens. Dans un entretien à Youphil.com, il a déclaré que la « fameuse » norme des 0,7% ne pouvait constituer « l’alpha et oméga d’une politique de développement ». D’autant plus que « beaucoup de choses ne figurent pas dans l’APD ». Par exemple la dimension qualitative de l’aide, comme la transparence des investissements, se défend le ministre. 

Logique bureaucratique

La France prête trop, mais elle ne donne pas assez, estiment par ailleurs les parlementaires et les ONG qui critiquent la faiblesse de l’aide bilatérale. 

Cette aide se compose en grande partie de prêts, octroyés par l’Agence Française du développement.

Attribués par exemple sous forme de subventions, les « dons » se comptent eux en millions et non en milliards. Une fois distribuée entre plus d’une dizaine de pays pauvres, la somme devient “ridicule”, regrette Serge Michailof. Or, cette forme d’aide est plus profitable à ces Etats, car elle permet de soutenir des projets essentiels, dont la rentabilité n’attire pas les investisseurs, comme le développement rural.

Face à cette critique, le gouvernement répond qu’il compense par ses contributions aux organisations internationales. La France verse environ 40% de son budget d’aide publique au développement à l’Union européenne et aux fonds multilatéraux (FMI, Banque mondiale, Fonds contre le Sida, Unitaid, Banque africaine de développement). Mais, ce faisant, le pays se prive du contrôle de l’utilisation de ses fonds, estime Serge Michailof.

Un problème qui devrait durer. Dans le budget de l’UE pour 2014-2020, dont les négociations doivent aboutir en mars prochain, la France n’a pas prévu de réduire substantiellement le niveau de son aide multilatérale. 

Subscribe to our newsletters

Subscribe