La nouvelle Commission invitée à se concentrer sur la prévention des conflits

Manifestants à Euromaïdan. Kiev, janvier 2014. [Sasha Maksymenko/Flickr]

Cet article fait partie de l'édition spéciale L’aide au développement en danger.

ÉDITION SPÉCIALE / La nouvelle Commission européenne doit privilégier la prévention des conflits à l’envoi d’aide humanitaire, bien plus coûteuse et moins efficace, selon un rapport rédigé par plusieurs groupes de réflexion.

La prévention des conflits permet d’économiser des financements en matière d’aide au développement. Un rapport présenté devant la commission des affaires étrangères du Parlement européen est le fruit d’une année de travail fourni par 26 chercheurs de l’Institut allemand de développement, le Centre européen de gestion des politiques de développement (ECDPM), l’Institut du développement d’outre-mer (ODI) et le think thank Fride.

« L’UE doit renforcer son leadership afin de garantir la stabilité et la croissance économique au niveau national et les questions internationales doivent être abordées de front. L’Europe ne prospèrera que dans un monde prospère », a déclaré Kevin Watkins, directeur exécutif de l’ODI.

Environ 1,5 milliard de personnes au Moyen-Orient, en Afrique et dans le voisinage européen subissent de plein fouet les conflits locaux. Selon le rapport, la Commission dispose de suffisamment d’orientations politiques, de mandats, d’unités spécialisées, d’instruments financiers adaptés, de capacité opérationnelle pour renforcer ses actions en faveur du développement de ces régions.

Toutefois, les structures institutionnelles en favorisant les effets de doublon, les divisions et une concurrence inutile, ralentissent les avancées et n’incitent pas à une véritable coopération.

« En théorie, il existe une division des tâches, mais en pratique, il y a un manque de clarté, car l’action dans sa globalité n’est pas claire », explique à EURACTIV Volker Hauck, l’un des auteurs du rapport.

Des objectifs qui se chevauchent

Le manque de clarté peut s’expliquer par une inadéquation entre les objectifs des institutions européennes et ceux des États membres: chacun pourrait être tenté de poursuivre ses propres intérêts. Des divergences pourraient également se manifester au sein des institutions européennes, estime Volker Hauck, le directeur du Centre européen de gestion des politiques de développement (ECDPM).

« Si l’on compare la DG développement (devco) et le Service européen pour l’action extérieure (SEAE), le SEAE prend parfois l’initiative sur le plan politique. Mais il n’a pas le budget opérationnel pour agir alors que la DG devco dispose d’un mandat pour l’aide au développement. Mais cette dernière s’aventure souvent sur le [terrain] du SEAE, quand il s’agit d’une question qui va au-delà de l’aide purement technique, mais d’enjeux politiques  », explique-t-il.

En mai dernier, au Mali, une conférence de donateurs sous l’égide de l’UE a permis de dégager 3,25 milliards d’aide au développement. Mais elle était toutefois liée à des contraintes politiques et s’était déroulée alors qu’une opération militaire française avait lieu dans le pays africain.

« Il existe des différences claires sur la manière de gérer ou de suivre certaines décisions au niveau opérationnel, ce qui devient difficile lorsqu’aucune direction n’a été définie avec précision en amont », selon Volker Hauck.

« Quand les institutions européennes doivent s’arranger et se coordonner avec les États membres sur la direction à prendre, cela peut créer une  » guerre de territoire  » ».

Pour résoudre ce problème, les groupes de réflexion demandent d’élargir les attributions de la haute représentante de l’UE pour les affaires étrangères.

« L’heure est dorénavant au remaniement, car le Parlement européen et les États membres sont en train de choisir leur nouvelle équipe dirigeante menée par le nouveau président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker », déclare Paul Engel, le directeur du Centre européen de gestion des politiques de développement (ECDPM).

Une communication européenne défaillante

Bon nombre des plus grandes actions de l’UE en matière de développement restent méconnues du grand public et la Commission reste discrète quant aux actions qu’elle mène, selon le nouveau rapport.

« Aux Philippines, l’UE a joué le rôle de médiateur et a soutenu un processus pour faciliter la communication entre une multitude d’acteurs », explique Volker Hauck. « Même si ce n’est pas reconnu par le plus grand nombre, nous savons grâce à nos études que l’UE a joué un rôle très important dans les négociations de paix ».

Dans le Timor-Oriental, l’UE a été en mesure d’agir sur le terrain comme un médiateur neutre puisque les populations locales estiment que Bruxelles n’a pas de parti pris dans les conflits avec l’Indonésie.

Le calendrier financier à long terme de l’UE et la capacité de fixer des partenariats pérennes pour des activités d’investissement dans le domaine de l’aide au développement ont également amélioré la réputation de Bruxelles, ce qui l’a renforcé en tant qu’acteurs de fond.

« Dans la plupart des cas, l’UE devrait envisager de manière générale le renforcement de son rôle en tant que « meilleur acteur de soutien » dans les domaines politiques et financiers », selon le rapport.

« Grâce à son rôle de soutien, l’UE peut en réalité être beaucoup plus efficace », a ajouté Volker Hauck. « Elle n’a pas besoin d’être en ligne de front tout le temps. »

L’art perdu de la prévention des conflits

Pour ce faire, les auteurs proposent de se concentrer à nouveau sur ce qu’ils appellent « l’art perdu de la prévention des conflits » et de le placer au sommet du calendrier politique.

« L’UE doit se rendre à l’évidence que la seule gestion de crise ne suffit pas et est onéreuse au vu des évènements en Afrique, en Ukraine, au Moyen-Orient et dans son voisinage direct, et que cela nuit aux intérêts fondamentaux de l’UE sur le long terme », selon le document.

Les agences d’aide humanitaire estiment que chaque euro dépensé dans la prévention des conflits permet d’en économiser sept par rapport aux cas où les conflits ont lieu.

Le service des affaires extérieures de l’UE indique que la prévention des conflits est « au cœur » de ses actions. Il met d’ailleurs en place un programme d’identification des risques, de médiation et de dialogue.

Selon le rapport, l’UE devrait avoir recours « de manière plus systématique » aux nouveaux systèmes de mise en garde précoce, nouvelles analyses de conflits et à des approches plus actives à la médiation.

« Maintenant, il est temps d’agir grâce à une nouvelle autorité, à un nouveau mandat et à un nouveau budget, qui dispose de plus de ressources dans le cadre de l’instrument de paix et de stabilité », selon le rapport.

Contexte

En décembre 2013, la Commission européenne et Catherine Ashton, la haute représentante de l'Union pour les affaires étrangères, ont établi une approche globale à l'égard des conflits et des crises externes.

La nouvelle approche prévoit, comme principe directeur, que lorsque l'UE intervient dans une situation de crise ou de conflit, il convient de mettre en œuvre conjointement les instruments et les ressources, tout en tenant compte des points forts et de la valeur ajoutée de chacun d'entre eux.

Ces mesures comprenaient :

  • élaborer une analyse commune à tous les acteurs de l'UE (institutions et États membres de l'UE), définissant la notion de « situation de crise potentielle » telle que la conçoit l'UE et précisant quels sont ses intérêts, ses objectifs et le(s) rôle(s) qu'elle pourrait être amenée à jouer ;
  • définir une vision stratégique unique et commune relative à un conflit ou à une situation de crise ainsi qu'à l'engagement futur de l'UE dans les différents domaines d'action ;
  • mettre l'accent autant que possible sur la prévention, en recourant à la diplomatie, à l'alerte précoce et à l'action rapide ;
  • mettre les différents atouts et capacités de l'UE au service d'objectifs communs ;
  • assurer un engagement sur le long terme tout en veillant à la mise en œuvre des engagements et des actions à court terme, grâce à l'exploitation des synergies naturelles entre les différents outils de l'UE, en vue de contribuer à bâtir des sociétés pacifiques et résilientes ;

Une autre étude est prévue pour cette année.

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