La nouvelle politique de cohésion de l’UE (2007-2013) [FR]

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L’élargissement de l’UE du 1er mai 2004 a accentué les disparités économiques et sociales au sein de l’Union. Les récipiendaires des fonds structurels et de cohésion, tels que l’Irlande et l’Espagne, sont maintenant appelés à contribuer au développement économique de leurs nouveaux partenaires. Dans le cadre des « perspectives financières 2007-2013 », la politique de cohésion représente 35,7% du total du budget européen (€308 milliards), dont 62% doivent financer des projets liés à la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l’emploi. 

La politique de cohésion a été intégrée dans les traités avec l'Acte Unique en 1986. Elle repose sur l'idée qu'un dispositif de redistribution entre les régions riches et les régions pauvres en Europe est nécessaire afin de contrebalancer les effets négatifs de l'intégration économique. A travers trois et bientôt quatre générations de programmes de fonds structurels, l'Union a investi environ 480 milliards d'euros dans les régions 'les moins favorisées' depuis 1988. Avant l'élargissement, les principaux bénéficiaires étaient la Grèce (42,6%), le Portugal (35,2%), l'Irlande (26,7%), les nouveaux 'Länder' d'Allemagne de l'Est (18,9%), l'Italie (Mezzogiorno, 17,4%) et l'Espagne (14,7%).

Avec l'intégration de dix nouveaux Etats membres en 2004, l'écart de développement entre les régions a doublé, amenant beaucoup d'anciens bénéficiaires à dépasser le plafond de 75%. Par conséquent, la plupart des bénéficiaires des fonds sont désormais situés dans les nouveaux Etats membres (voir le tableau : Breakdown of Community aid to the new Member States 2004-2006). 

Dans ce contexte, le troisième rapport sur la cohésion économique et sociale, publié en 2004, a recommandé une refonte de la politique de cohésion dans le contexte du débat sur les perspectives budgétaires pour la période 2007-2013. Le 15 juillet 2004, la Commission a  proposé un nouveau paquet législatif afin de concentrer les dépenses des fonds structurels et de cohésion sur les objectifs de  Lisbonne (innovation, croissance, emploi) et de Göteborg (développement durable). Le Conseil et le Parlement européen ont tous  deux trouvé un accord sur cette réforme controversée en juin / juillet 2006 (voir EURACTIV, 4 juillet 2006).

A partir de 2007, la politique européenne de cohésion s'organisera autour de trois nouvelles priorités ou 'objectifs':

  • Convergence (ancien objectif 1) : une aide à la croissance et la création d'emplois dans les Etats et régions les moins développés de l'Union. Seront éligibles les régions qui disposent d'un PIB par tête inférieur à 75% de la moyenne de l'UE (essentiellement les régions des nouveaux membres). Cependant, une aide temporaire (jusqu'en 2013) sera accordée aux régions qui ont un PIB par tête inférieur à 75% de la moyenne de l'UE à 15 (l'effet dit 'statistique'). 
  • Compétitivité et emploi (ancien objectif 2): conçu pour aider Etats membres riches à faire face aux évolutions économiques et  sociales, à la mondialisation et à la transition vers la société de la connaissance. Les initiatives en matière d'emploi  seront fondées sur la Stratégie européenne pour l'emploi (SEE) (adaptabilité de la population active, création d'emplois et accès au marché de l'emploi des personnes en difficulté). 
  • Coopération territoriale : afin de stimuler la coopération transfrontalière pour trouver des solutions à des problèmes tels que le développement urbain, rural et côtier, établir des relations économiques entre les régions et des réseaux de PME. Une nouvelle autorité transfrontalière sera créée afin de gérer les programmes de coopération. 

En ce qui concerne les ressources financières, le Conseil européen du 17 décembre 2005 a alloué 307,6 milliards d'euros à la politique de cohésion pour la période 2007-2013. 81,7% de cette somme ira à l'objectif convergence, 15,8% à l'objectif compétitivité et les 2,44% restants seront alloués à la coopération territoriale européenne. 

Le paquet législatif adopté par le Parlement le 4 juillet 2006 comprend un règlement d'ordre général et quatre règlements spécifiques : 

  • Le nouveau règlement général définit de nouvelles règles de programmation ainsi que des normes communes pour la gestion financière, le contrôle et l'évaluation de la nouvelle politique; l'accent sera mis sur les questions d'environnement et d'accessibilité et sur  le "principe de gestion partagée" qui constitue le fil rouge de cette politique.
  • Un règlement concernant le FEDER, le Fonds européen de développement régional, afin de financer des projets dans le domaine de la recherche, de l'innovation, des questions environnementales, de la prévention des risques et des infrastructures dans les régions les moins développées. 
  • Un règlement sur le Fond social européen : soutien des projets pour l'emploi, la qualité et la productivité au travail ainsi que l'inclusion sociale, en accord avec la stratégie européenne pour l'emploi (SEE).
  • Un règlement sur le Fonds de cohésion qui contribue aux interventions dans les domaines de l'environnement et des réseaux transeuropéens. Il concerne les États membres ayant un revenu national brut (RNB) inférieur à 90 % de la moyenne communautaire,  c’est-à-dire, d'après les statistiques actuelles, les dix nouveaux États membres ainsi que la Grèce et le Portugal.
  • Un réglement sur un nouvel instrument, le Groupement européen de coopération transfrontalière (GECT)  qui a pour objet de soutenir les projets transfrontaliers.

En complément de ces règlements, la Commission a présenté les orientations stratégiques communautaires visant à aider les autorités régionales et nationales à utiliser au mieux les fonds européens et à mettre leurs projets en accord avec les objectifs de Lisbonne (voir EURACTIV, 17 juil. 2006). Le document recommande d'investir dans la société de l'information et de la connaissance, dans l'innovation, l'esprit d'entreprise, l'environnement et dans "l'augmentation qualitative et quantitative du travail". 

Dans l'ensemble, la Commission cherche à travers la politique de cohésion : 

  • Une approche plus stratégique de la croissance et de la cohésion économique, sociale et territoriale : le processus entier de programmation au niveau local, national et européen est défini par un seul document politique (les orientations stratégiques communautaires); un rapport annuel de la Commission et des Etats membres doit être examiné au Conseil européen de printemps. 
  • Une simplification : réduire le nombre d'objectifs et de règlements; principe d'un fond par programme; rationaliser les règles d'attribution des fonds; une gestion financière plus flexible; plus de proportionnalité et de subsidiarité dans le contrôle et l'évaluation;
  • Décentralisation/"appropriation": implication plus forte des régions et des acteurs locaux dans la préparation des programmes (voir la communication "La politique de cohésion et les villes : la contribution des villes et des agglomérations à la croissance et à l’emploi au sein des régions").

Le Conseil des Communes et Régions d'Europe (CCRE) salue l'approche stratégique qui ressort des nouveaux règlements et des orientations stratégiques communautaires. Cependant, l'organisation regrette le manque de clarté des orientations concernant la "relation entre les objectifs thématiques et territoriaux". Au sujet du principe de partenariat, le CCRE attend de "voir s'il sera mis en pratique dans tous les Etats membres". 

La confédération des employeurs européens, l'UNICE, est particulièrement satisfaite de la nouvelle direction prise visant à financer par la politique de cohésion des projets ayant pour but d'augmenter la compétitivité de l'UE. Cependant, elle reste sceptique concernant la volonté réelle des autorités régionales et nationales de mettre en oeuvre cette nouvelle méthode : "Nous craignons qu'au nom de la cohésion territoriale, les autorités régionales n'engagent pas de ressources suffisantes sur la recherche, l'innovation, les réseaux et les formations, compte tenu du fait que beaucoup de régions attribuent moins de 0,5% de leur PIB à la R&D," indique Jean-Paul Mingasson, conseiller général de l'UNICE.

La Confédération européenne des syndicats (CES) a salué les orientations budgétaires de la Commission pour la période 2007-2013. Le CES apprécie particulièrement cette nouvelle politique de cohésion pour son potentiel à contribuer à la fois aux objectifs de Lisbonne et à la cohésion sociale, soulignant ainsi le rôle du Fonds Social Européen (FSE) en tant qu'"instrument privilégié pour la mise en oeuvre de la Stratégie européenne pour l'emploi". Néanmoins, la confédération a mis en garde contre le développement de ce qu'elle qualifie de "politique de cohésion à deux vitesses", en raison de la différence de traitement, justifiée mais importante,  
entre les régions de l'objectif convergence et celles de l'objectif compétitivité. 

A l'occasion des négociations en seconde lecture entre le Parlement et le Conseil sur les règlements relatifs à la politique de cohésion, une coalition d'ONG écologistes et du secteur social (entre autres la Plate-forme sociale, BirdLife International, le CEE Bankwatch Network, les Amis de la Terre et le WWF) a insisté pour que le développement soutenable soit mieux intégré dans les articles pertinents des règlements et a appelé à la mise en place d'une série d'indicateurs sur le développement qui seraient utilisés pour l'évaluation des programmes de fonds structurels.

  • 3ème et 4ème semestre 2006 : les Etats membres et les régions doivent proposer leurs "cadres nationaux stratégiques de référence" et leurs 'programmes opérationnels' qui doivent être acceptés par la Commission avant d'être mis en oeuvre. 
  • 1er janvier 2007 : La nouvelle politique de cohésion entre en action

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