Conférence sur l’avenir de l’Europe : et après ?

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Le Parlement européen à Strasbourg.

Une Conférence sur la réforme de l’Europe va s’ouvrir bientôt. Pour l’heure, personne n’évoque la ratification d’un nouveau traité. Ce devrait être l’enjeu central des élections européennes de 2024.

Giorgio Clarotti est co-fondateur d’Alliance4Europe, (ONG de droit allemand ayant développé et organisé des conventions citoyennes) et membre du Comité Fédéral de l’Union des Fédéralistes Européens (UEF). Olivier Costa est Directeur de recherche au CNRS (Centre Emile Durkheim, Bordeaux) et Directeur des études politiques et de gouvernance européennes au Collège d’Europe (Bruges, Belgique). Christophe Leclercq est fondateur du Réseau Média EURACTIV et de la Fondation EURACTIV (think-and-do-tank sur la santé du secteur des médias, initiateur du programme d’innovation @stars4media)

Une Conférence sur la réforme de l’Europe va s’ouvrir ce printemps. La Commission Juncker (avec plus de mille ‘Dialogues avec les citoyens’ depuis 2015) et le président Macron (en lançant  des ‘Consultations citoyennes sur l’Europe’ en 2018) ont essayé de faire participer les citoyens à la définition de l’agenda des élections européennes de 2019. La Conférence entend s’appuyer sur ces réflexions et sur les contributions des ONG et des citoyens, mais cela ne suffira pas. Il faut également organiser les conditions d’un vrai débat démocratique sur le texte final, pour qu’il puisse être suivi d’effet.

En effet, les propositions de la Conférence qui relèvent des compétences actuelles de l’Union pourront être mises en œuvre par la Commission, qui bénéficiera d’un mandat clair pour cela. En revanche, s’il doit y avoir une réforme des traités, elle prendra nécessairement la forme d’une Convention ou, pour une révision mineure, d’une conférence intergouvernementale (CIG). Dans tous les cas, le texte devra être ensuite ratifié dans tous les Etats membres. C’est là que se situe la difficulté : la voie parlementaire tend à opérer en marge du débat public, tandis que la voie référendaire autorise les citoyens à répondre à d’autres questions que celle qui leur est posée.

Pour qu’une nouvelle réforme des traités ne subisse pas le sort de la Constitution européenne de 2005, il faut la mettre au centre de la campagne de 2024. Des orientations politiques de cette ampleur doivent être discutées en profondeur au sein des partis politiques, à tous les niveaux de gouvernement, puis entre eux, et constituer l’enjeu central du scrutin. A cette condition, nous pensons que la ratification d’un nouveau traité pourrait échapper aux difficultés rencontrées depuis 30 ans. De plus, la discussion de nouveaux traités en 2022, comme proposé par le Conseil et le Parlement, risque de parasiter les élections allemandes et françaises de 2021/22 et les européennes de 2024 (Cfr Exhibit). La Commission doit se prononcer le 22 Janvier prochain: il est important qu’elle pense à l’après Conférence.

Une conférence, avant la démocratie représentative

Le référendum est souvent présenté comme l’instrument démocratique par excellence. Nous pensons toutefois qu’il n’est pas adapté à la ratification d’un nouveau traité. En effet, il ne permet pas de débat sur son contenu – les citoyens étant contraints de l’approuver ou de le rejeter dans son entièreté. Le référendum est un instrument potentiellement vertueux pour trancher une question précise et ponctuelle, bien comprise des citoyens, mais il ne permet pas un débat constructif lorsqu’il s’agit d’un texte complexe, contenant des dizaines de dispositions de divers ordres.

Pour surmonter cette difficulté, nous proposons de faire fonctionner les institutions de l’Union selon la logique de la démocratie représentative, pour favoriser un vaste débat de confirmation des orientations proposées par la Conférence. Cette approche fonde la légitimité des systèmes politiques nationaux : les programmes gouvernementaux ne sont pas le résultat d’un conciliabule validé par un référendum – dans une logique du ‘tout ou rien’ – mais d’un vaste débat public contradictoire, tranché par des élections législatives.

Il faut donc faire de la campagne pour les élections européennes de 2024 le moment d’un débat politique de fond sur les grandes options européennes, et laisser les citoyens se prononcer à travers leur vote. Les résultats du scrutin permettront de voir où se situent les priorités et préférences des citoyens. En somme, une élection favorise un débat plus subtil qu’un référendum, et permet aux citoyens de se sentir réellement impliqués dans les choix. Il reste toutefois trois problèmes :

  1. Comment faire en sorte que ce débat influe réellement sur la révision des traités ? Comment éviter que la Convention, la CIG et le Conseil européen ensuite, n’en fassent qu’à leur tête ?
  2. Comment aborder la ratification du traité par référendum dans les Etats où cette modalité est une obligation constitutionnelle ou une option politique ?
  3. Comment éviter que la discussion sur de nouvelles compétences UE et les ratification/référendums éventuels ne parasitent les élections allemandes de fin 2021, françaises de 2022 et européennes en 2024 ?

Réflexion participative, puis soutien politique décisionnel

Pour surmonter ces difficultés, nous proposons une approche par étape, distinguant le fond et la ratification :

  1. Une fois les positions et propositions définies et débattues par la Conférence et toutes les parties impliquées, probablement vers fin 2022, nous proposons que le processus fasse une pause de partage et de débats élargis.
  2. Les acteurs du processus ne devraient s’accorder que sur des « Esquisses d’Europe » reprenant les principales propositions méritant d’être débattues, sans souci de cohérence globale. Il y aura probablement une synthèse pro-européenne, mais aussi des positions alternatives, notamment eurosceptiques, reflétant les diverses opinions en présence.
  3. 2023 sera l’année des débats, orchestrés par les partis politiques, les organisations de la société civile et les médias, aux différents niveaux de gouvernement (européen, national, régional). Ces débats s’inviteront, le cas échant, dans les campagnes électorales pour les élections nationales ou régionales.
  4. Les ONG et les institutions européennes devront faciliter ces débats en s’inspirant de la méthodologie des Conventions citoyennes de 2018. Le Parlement européen aura un rôle-clé, et ses membres devront organiser et participer à des débats partout en Europe.
  5. Ce processus préparera les élections européennes de 2024, lorsque les partis et les candidats s’affronteront dans les Etats membres, et à l’échelle européenne, via les programmes des partis européens. Ce débat sera facilité par la procédure des Spitzenkandidatenet par l’existence de listes de candidats pan-européennes, comme le prévoit le programme de la Commission von der Leyen et comme le souhaite le Parlement européen.
  6. Les élections permettront sans doute, comme en 2014 et 2019, l’émergence d’une nouvelle coalition majoritaire à l’échelle de l’Union. Il reviendra alors au Parlement européen et la Commission issus des urnes d’appeler les membres de la Convention et ceux du Conseil européen à respecter les objectifs et dispositions qui auront fait l’objet d’un consensus.
  7. La nature clairement ‘constituante’ de la séquence électorale et les vastes débats qu’elle aura suscités créeront une dynamique favorable à l’approbation des orientations retenues. La ratification du nouveau traité, par voie parlementaire ou référendaire selon les Etats, s’en trouvera facilitée.

Nous serons alors en 2025. Certains trouveront cet horizon trop lointain. Mais, dans le contexte actuel de crise de l’idée européenne et de montée des euroscepticismes, il n’est plus possible de précipiter les choses en négociant un nouveau traité dans des cénacles à huis clos. Une délibération large appuyée sur la démocratie participative : c’est la seule voie pour définir de nouvelles perspectives européennes avec le soutien d’un large public. 

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