Vers une Union fédérale européenne, lentement mais sûrement

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La responsabilité et la solidarité partagées sont les deux mots clés qui détermineront le débat européen dans les années à venir, dans la mesure où l'Union européenne se dirige lentement vers un modèle fédéral, écrit Didier Reynders.

Didier Reynders est vice-premier ministre et ministre belge des affaires étrangères.

?Cette analyse a d'abord été publiée sur EURACTIV Allemagne

Le Conseil européen des 28-29 juin a pris de nombreuses décisions attendues par l’opinion publique et les marchés financiers. Un pacte de croissance a été adopté, lequel indique les lignes directrices de l'UE dans les années à venir en matière de croissance durable et intensive en main-d’œuvre. Une autre décision a concerné le brevet européen, un dossier sur lequel le gouvernement belge, au cours de ses présidences de l'UE en 2001 et 2010, avait beaucoup travaillé et qui connaît enfin un résultat positif. Le sommet de la zone euro a décidé d'assouplir les modalités d’application de la Facilité européenne pour la Stabilité Financière (EFSF) et du Mécanisme européen de Stabilité (MES), avec pour corollaire que les interventions financières pour les banques en difficulté n’impacteront pas immédiatement le niveau de dette du pays dans lequel se trouvent ces banques. En d'autres termes, une forme concrète de solidarité européenne a été créée, certes liée à des conditions strictes, ce qui peut aider les banques en difficulté.

Mais la décision qui m’emplit d’espoir pour l'avenir de l'UE est celle de donner le feu vert au Président du Conseil européen, Herman Van Rompuy, avec le Président de la Commission M. Barroso, le Président de la Banque centrale européenne Mario Draghi et le Président de l’Eurogroupe Jean-Claude Juncker de continuer à travailler sur un rapport pour décembre 2012 relatif aux mesures nécessaires à prendre, en vue d'aboutir à une véritable union économique et monétaire (UEM).

En dehors de quelques éléments clefs pour la création d'une réelle "union bancaire", avec une supervision commune, des règles communes en matière de garanties pour les dépôts et de modalités de résolution des crises bancaires, ce premier rapport comprend deux autres propositions importantes qui peuvent fortement déterminer l'évolution future de l'Union européenne: d’une part, une éventuelle intervention des autorités européennes dans les budgets nationaux lorsque ceux-ci n’atteignent pas les objectifs convenus au niveau de l'UE et d'autre part, une perspective à moyen terme d’émission de titres communs (ou "euro-obligations"). Dans une véritable union monétaire, des mécanismes de solidarité doivent exister pour travailler ensemble à gérer la dette (la solidarité) ou pour pouvoir faire face à des situations d'urgence comme nous en connaissons actuellement. Toutefois, cela implique qu'au moins une partie des dépenses soit contrôlée en commun et que sur les aspects essentiels de la politique socio-économique un accord soit trouvé dans toute la zone euro. C'est la principale leçon retenue par tous les décideurs politiques ces dernières années suite à la création de l'euro en 1999 et surtout à la crise actuelle de l'euro. Il n'est en effet pas normal que de grands problèmes dans une petite économie comme la Grèce secouent les fondements mêmes de l’Europe. Le dollar ne menace de toute façon pas de s'effondrer parce que l'Etat de Californie croule depuis de nombreuses années sous des dettes énormes. Il y a, en d’autres termes, des défauts structurels présents dans l'UEM qui doivent être résolus aussi vite que possible.

La responsabilité et la solidarité partagées sont les deux mots clés qui détermineront le débat européen dans les années à venir. Certains États membres mettent davantage l'accent sur les éléments de solidarité, d'autres sur les mécanismes de contrôle afin de mieux gérer les dépenses (ou les surplus pour lesquels une solidarité financière est demandée). Il n'est pas possible de dire ce qui est le plus important, ou ce qui doit venir en premier. C'est comme la poule et l'œuf: qui était là en premier? Le débat existera toujours, mais cela ne doit pas nous empêcher de préparer rapidement les décisions nécessaires. Par conséquent, je crois que les deux dimensions devraient être développées en parallèle et que H. Van Rompuy a tout intérêt à élaborer, d’ici à décembre 2012, un plan très détaillé, comme le lui a demandé le Conseil européen fin juin, de sorte que les deux "écoles" constatent que leur point d’attention sont pris en compte.

Ce que j’apprécie particulièrement dans la première version du rapport d'Herman Van Rompuy, c'est qu'elle contient clairement les premiers pas vers une Union fédérale européenne, un concept dont je suis un fervent partisan. Qu'est-ce que cela signifie?

Une structure fédérale permet d’abord que les compétences soient exercées au bon niveau: cela peut être local, national, infranational (régions) ou au niveau européen. Une structure fédérale ne centralise donc pas, au contraire: tous les pouvoirs d’un gouvernement sont exercés au niveau le plus adapté et pertinent, selon les principes de subsidiarité.

Une structure fédérale européenne doit dès lors avoir les ressources nécessaires et les structures appropriées qui lui permettent de prendre des décisions efficacement et démocratiquement. Il existe déjà un budget européen, qui ne représente qu'environ 1% du PIB de tous les États membres de l'UE. Même si une comparaison avec les États-Unis n’est pas entièrement pertinente, il est intéressant de noter que le budget fédéral américain est d'environ 22% du PIB des États-Unis. En ce moment, des négociations importantes sont en cours pour déterminer la structure et l’ampleur du budget européen pour la période 2014 à 2020. Malheureusement, il semble peu probable que la taille de ce budget augmente dans les années à venir.

Des structures de décision appropriées au modèle fédéral sont une autre composante essentielle de notre avenir de l'UE. La Commission doit devenir, à terme, un gouvernement à part entière de la gestion européenne. Son président serait élu par le Parlement européen dans une procédure très similaire à la procédure actuelle de l'art. 17 § 7 du TUE. Pour augmenter la force de la Commission et se concentrer sur les intérêts européens actuels, on devrait s’éloigner du principe qui veut que chaque Etat membre dispose d'un commissaire au sein du collège. Le pouvoir législatif devrait se composer de deux chambres: l'une représente directement les citoyens, à savoir le Parlement européen, et l'autre chambre représente les Etats membres. Le Conseil des ministres qui existent déjà devra évoluer vers une chambre des Etats, dans laquelle les chefs de gouvernement et l’actuel Conseil européen devront également trouver leur place. Un groupe de réflexion de 11 ministres des Affaires étrangères, réuni par le ministre allemand Guido Westerwelle, et dont je fais partie, a déjà largement pris en considération ces questions importantes. En octobre, nous allons publier un rapport final.

Enfin, les différents niveaux de fonctionnement d’un système fédéral sont reliés afin d’éviter des contradictions internes. Ce sera également organisé au niveau européen. Au niveau européen, par exemple, des objectifs ou des segments communs doivent être convenus au niveau du budget, mais aussi en matière de politique socio-économique. Pour ne pas compromettre l'Union économique et monétaire par des déficits budgétaires insoutenables ou des déséquilibres macro-économiques, les États membres devront s’y tenir strictement. Mais dans les intervalles ou objectifs convenus, ils disposeront d’une relative liberté pour pouvoir exprimer leurs propres priorités. C’est une tâche délicate de trouver l'équilibre dans la relation entre le gouvernement fédéral européen et ses États membres, à l’instar des difficultés parfois rencontrées en Belgique. Idéalement, le niveau européen n'entre en action que lorsque les États membres ne veulent ou ne peuvent pas atteindre les objectifs convenus. Le rapport d'Herman Van Rompuy pointe déjà quelques éléments qui indiquent clairement cette tendance: " (…) l'émission de dette publique au-delà du niveau convenu en commun devrait être justifiée et faire l'objet d'une autorisation préalable. En conséquence, il serait possible, au niveau de la zone euro, d'exiger une modification des enveloppes budgétaires si elles sont contraires aux règles budgétaires, sans toutefois négliger la nécessité d'assurer l'équité sociale."

Dans une telle structure, aux côtés de la responsabilité conjointe, des formes diverses de solidarité doivent se développer: le budget de l'UE est un outil essentiel dans la stratégie de croissance de l'UE et pour le développement des régions en retard ou aussi dans le cadre d’une certaine redistribution entre les États membres. Ce budget est encore très limité dans sa portée, comme je l'ai écrit plus haut, mais il existe une marge pour son expansion. Au niveau financier, des mécanismes de solidarité sont possibles pour protéger les banques. La fameuse union bancaire, actuellement dans le pipeline, pourra offrir une réponse. Les fonds souverains qui ont été établis ces dernières années, tels que le Mécanisme européen de stabilité (MES), qui est récemment entré en vigueur, peuvent aider les États membres ou de grandes institutions financières, dans des circonstances exceptionnelles de crise. Enfin, à la fin de cette évolution vers une plus grande responsabilité budgétaire commune, des instruments de gestion de la dette pourraient aussi voir le jour au niveau européen (eurobonds) via un trésor commun, géré par un ministre européen des finances. Cela s’apparente à un avenir lointain, mais les préparatifs ont déjà commencé aujourd'hui.

De cette façon, apparaît peu à peu une véritable union politique européenne, avec des éléments essentiels de responsabilité, de souveraineté et de solidarité partagées. Seuls les mécanismes de gouvernance de type fédéral peuvent garantir, au niveau européen, que des décisions démocratiques et efficaces soient prises,  et ce dans  le plein respect des pouvoirs des États membres ou de leurs entités fédérées. Ce débat passionnant, qui est d'une importance primordiale pour le bien-être et la prospérité des citoyens et de notre pays, est actuellement en cours. J'espère vivement que la Belgique participe pleinement à cette grande discussion pour garantir son avenir au sein d’une nouvelle Europe fédérale.

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