La « fuite de carbone » : un défi pour l’industrie de l’UE [FR]

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Les craintes que des contrôles plus sévères sur les émissions de C02 en Europe inciteront des entreprises à se délocaliser ont conduit l’UE à garantir d’importantes exemptions aux industries considérées comme courant ce risque. Les producteurs des secteurs de l’aluminium, de l’acier, du fer et du ciment devraient tirer profit de ce régime préférentiel.

Le 23 janvier, la Commission européenne a proposé de réviser le système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre de l'UE (EU ETS ; voir LinksDossier  EURACTIV) pour la période 2013-2020, mettant en place le principal instrument pour atteindre son objectif de réduction des gaz à effet de serre de 20 % d’ici à 2020 par rapport aux niveaux de 1990.

La proposition, qui fait partie du paquet énergie et climat, suggère de plafonner les émissions d’ici à 2020 à un niveau inférieur de 21 % par rapport à 2005 et en étendant le système pour inclure plus de secteurs industriels. 

Conformément au système révisé, les producteurs d’électricité devraient par exemple acheter 100 % de leurs permis d’émission aux enchères d’ici à 2020. La Commission considère qu’une telle mesure ferait augmenter les prix de l’électricité de 10 à 15 %.

Mais l’industries lourde, notamment celle du ciment, de l’acier, de l’aluminium et les secteurs de la chimie, ont expliqué que le système européen ETS renforcé gonflerait leurs coûts à un point tel qu’ils devront délocaliser leurs usines et les emplois en-dehors des frontières de l’UE, situation qui conduirait à une fuite des émissions de CO2, sans aucun avantage environnemental. 

Les producteurs européens du secteur du ciment, par exemple, ont averti que la production pourrait être totalement réalisée hors de l’UE. Au prix actuel du CO2, de 25 euros par tonne, environ 80 % de la production de mâchefer sera délocalisée si aucun permis n’est accordé à titre gracieux. 

De telles inquiétudes ont été exprimées en particulier en Allemagne, laquelle dispose de la plus importante base industrielle d’Europe. De plus, des pays tels que la Pologne, qui dépend fortement du charbon pour sa production électrique, ont déclaré que le système ETS révisé obligerait les centrales au charbon à fermer, ce qui conduirait à des augmentations de plus de 10 % du prix de l’électricité.

Les chefs d’Etats et de gouvernement européens ont conclu un accord sur le paquet lors du sommet européen de Bruxelles en décembre 2008 (EURACTIV 12/12/08). Le Parlement a signé l’accord le 17 décembre (EURACTIV 18/12/08).

Les discussions lors des négociations sur la proposition relative au système ETS se sont concentrées sur les secteurs sujets à la concurrence de pays dotés de systèmes moins contraignants en matière de réduction des émissions de CO2. Sans garanties, ont déclaré certains, l’UE courrait un risque élevé de fuite de carbone, c'est-à-dire que les industries délocaliseront leurs productions en dehors des frontières de l’UE, où les émissions de CO2 coûtent moins cher.

Exemptions aux échanges de quotas d’émission

Pour faire face à ces inquiétudes, les leaders européens ont défini des critères pour déterminer quelles industries pourraient recevoir après 2013 des permis de CO2 gratuits, lorsque le système ETS révisé commencera à s’appliquer. Des lignes directrices sont définies dans une annexe aux conclusions adoptées par les dirigeants européens lors du sommet de décembre 2008. 

Conformément à l’accord, les secteurs exposés à un risque important de fuite de carbone se verront accorder gratuitement 100 % de leurs crédits d’émission de CO2. Toutefois, seules les entreprises les plus propres seront éligibles, dans la mesure où ces permis gratuits seront distribués au niveau de référence de la meilleure technologie disponible. En conséquence, les installations industrielles qui n’atteignent pas ce niveau de référence devront toujours payer leurs droits d’émission, ce qui pénalisera les entreprises les plus polluantes. 

Alors que la Commission n’identifiera pas avant juin 2010 les secteurs concernés (après les résultats des négociations sur le climat tenues à Copenhague sous l’égide de l’ONU), elle a déjà révélé quelles industries pourraient éventuellement recevoir des quotas gratuits (EURACTIV 22/09/08). Dans un document informel elle a indiqué que l’aluminium de première fusion, l’acier et les plaques laminés à chaud et le mâchefer seront probablement très affectés, et devront de ce fait faire partie des substances qui pourraient bénéficier de quotas partiellement ou entièrement gratuits. Mais l’exécutif européen a également maintenu que ces secteurs ont été choisis seulement de manière indicative, sur la base des données disponibles à ce jour, et ne devraient pas servir à préjuger le résultat final.

L’industrie lourde allemande en particulier devrait bénéficier de quotas gratuits. 

Le critère d’exposition

Selon le critère sur lequel se sont accordés les dirigeants européens, le secteur sera considéré comme étant exposé à un « risque significatif » de fuite de carbone si :

  • la somme des frais supplémentaires directs et indirects induits par l’application de la directive EU ETS entraîne une augmentation des coûts de production supérieure à 5 % de sa valeur brute ajoutéeet  ;
  •  si la valeur totale de ses exportations et importations divisée par la valeur totale de son chiffre d’affaires et de ses importations dépasse 10 %. 

Un secteur sera également considéré comme étant exposé à un « risque significatif » de fuite de carbone si:

  • la somme des frais supplémentaires directs et indirects induits par l’application de la directive EU ETS entraîne une augmentation des coûts de production supérieure à 30 % de sa valeur brute ajoutéeou ;
  • la valeur totale de ses exportations et importations divisée par la valeur totale de son chiffre d’affaires et ses importations dépassent 30 %.

Coup fatal pour l’ETS?

Des observateurs critiques soutiennent qu’accorder des exemptions à de trop nombreuses industries vide la directive EU ETS de sa substance car avec de telles mesures, l’industrie lourde ne serait pas incitée à réduire ses émissions.  

Les partisans avancent toutefois que le système conduira toujours à d’importantes diminutions des émissions, car l’intégralité du plafonnement européen des émissions demeure. De plus, l’obligation pour les entreprises de rénover leurs installations pour les ajuster au niveau des meilleures technologies de référence dans le but de recevoir des quotas gratuits aura également pour effet de réduire les émissions, selon les représentants du secteur chimique européen (EURACTIV 16/12/08).

L’accord mondial sur le climat pourrait rendre les exemptions inutiles  

Dans tous les cas, les exemptions ne seront pas nécessaires si un accord international contraignant sur le climat est conclu lors des négociations qui doivent avoir lieu à Copenhague en décembre 2009. En effet, les industries européennes disposeront alors des garanties selon lesquelles les concurrents internationaux devront également se conformer à des règles contraignantes sur le climat. 

Mais rapidement, les Etats industrialisés, comme la Chine et l’Inde, se sont mis à attendre un signal de l’UE sur le traitement des industries énergivores dans le cadre du futur système. La crainte est que, suivant l’exemple européen, les industriels du monde entier pourraient demander à obtenir des dérogations similaires, ce qui conduirait à la fuite des émissions de carbone. 

Des doutes considérables demeurent également quant à la possibilité de conclure un accord mondial lors des négociations des Nations unies, en particulier en raison d’un emploi du temps serré avant la réunion. De plus, les détails sur la manière dont les réductions d’émissions seront contrôlées et appliquées à l’échelle internationale n’ont pas encore été donnés. Il manque aux Nations unies une politique de réductions d’émissions, capable de garantir la mise en conformité de l’industrie, en particulier dans les pays où sévit la corruption, comme la Chine et l’Inde.

Vers des accords sectoriels ? 

En l’absence d’un accord mondial sur le climat, une autre option serait d’élaborer des accords internationaux distincts en matière de réduction des émissions spécifiques à chaque secteur industriel.

De tels accords pourraient permettre aux industries énergivores d’opérer sous un régime différent, fondé sur des objectifs de réduction d’émissions fixés par les industries elles-mêmes protégeant le secteur d’une concurrence extérieure injuste.

Les commissaires ainsi que les responsables de haut niveau européens du secteur industriel faisant partie du groupe de haut niveau sur la compétitivité, l’énergie et l’environnement ont déjà accordé leur soutien à cette idée. Dans son rapport  final (du 8 novembre 2007), le groupe s’est prononcé en faveur d’une approche ascendante, selon laquelle les objectifs sectoriels seront choisis par le secteur conjointement avec les autorités publiques. 

Le Conseil mondial des entreprises pour le développement durable (WBCSD) a récemment mis en avant un document qui souligne d’éventuels liens entre un système global en matière de CO2 et des accords sectoriels, expliquant qu’un marché mondial du carbone pourrait être construit progressivement par le biais de programmes locaux, nationaux, sectoriels ou régionaux, chacun contribuant à l’objectif à long terme.

Reste à savoir dans quelle mesure les accords sectoriels peuvent être mis en œuvre. Ces derniers sont complexes, et les gouvernements, les négociateurs et les autres acteurs ont des difficultés à les comprendre, selon un rapport du Centre for European Policy Studies (CEPS).

L’Allemagne, dont la base industrielle est la plus importante d’Europe, a beaucoup insisté pour que l’UE agisse par rapport aux risques de « fuite de carbone », faisant pression en faveur de la reconnaissance spécifique de ce problème au sommet européen de mars 2008 (EURACTIV 13/03/08). 

Au niveau européen, l’Alliance for Power-intensive Industries a mis en garde contre le risque considérable de désindustrialisation en Europe résultant de l’augmentation du prix de l’énergie sur le marché du carbone européen. L’Alliance regroupe de gros consommateurs d’électricité, tels que les industries produisant des alliages ainsi que des entreprises du secteur du ciment, de la céramique, du chlorure alcalin, du verre, du fer et de l’acier, de la chaux, des métaux non ferreux et du papier.

Dans un entretien accordé à EURACTIV en décembre 2007, le président de la Commission, José Manuel Barroso, a déclaré : « Ce ne serait ni une bonne politique environnementale ni une politique économiquement viable si les industries énergivores quittaient l’Europe et continuaient à émettre des émissions, peut-être même de façon plus intensive, hors d’Europe ». « Actuellement, nous examinons les différentes possibilités de s’attaquer à ces questions, notamment par le biais de l’allocation continue et gratuite de certificats [dans le cadre du système européen d’échange de quotas d’émissions], de préférence sur la base d’indicateurs de référence destinés à mesurer l’efficacité énergétique des technologies, d’accords sectoriels internationaux et en intégrant des importateurs de produits énergivores – tout en excluant les exportateurs – dans le système européen d’échange de quotas d’émissions », a-t-il ajouté.

Cependant, la Commission souhaite ne pas entraver le résultat des négociations mondiales sur le climat et insiste pour que des mesures de sauvegarde ne soient décidées qu’après le sommet des Nations unies à Copenhague qui aura lieu en décembre 2009. 

L’eurodéputée irlandaise Avril Doyle (Fine Gael), qui a dirigé les négociations du EU ETS au Parlement européen, partage cet avis. Elle estime que si certains secteurs devaient être nommés directement dans la proposition, cela nuirait aux négociations internationales visant à conclure un accord mondial sur le climat.

La CES (Confédération européenne des syndicats) soutient des mesures urgentes pour réduire le changement climatique, mais s’inquiète que les aspects relatifs à l’emploi aient été jusqu’à présent autant sous-estimés dans les négociations sur le changement climatique. Selon Joël Decaillon, secrétaire confédéral de la CES, un accord mondial sur le climat devrait inclure des politiques qui visent explicitement à gérer les opérations de restructuration qui pourraient être déclenchées par une transition rapide vers une économie à faibles émissions de carbone. 

BusinessEurope, l’association européenne des employeurs, a déclaré que l’UE devrait se concentrer sur la pleine réalisation du potentiel d’amélioration de l’efficacité énergétique, plutôt que de resserrer le marché européen du carbone. Une modification des règles des marchés publics, des mesures d’incitation positives et des critères d’éco-efficacité obligatoires devraient faire partie des efforts de l’UE qui visent à augmenter les économies d’énergie dans les processus industriels et de construction, selon Folker Franz, conseiller en chef  pour les affaires environnementales auprès de BusinessEurope. 

L’association des employeurs publics européens (CEEP), a mis en garde contre les coûts potentiellement lourds de l’action en faveur du climat. Toute politique européenne en matière d’énergie et de climat doit être replacée dans le contexte de l’économie mondiale, estime l’association. Notre industrie, nos services et nos produits doivent rester mondialement compétitifs, a-t-elle ajouté. Faire de l’industrie plus propre un atout dans le contexte d’une économie mondialisée est un défi, selon le CEEP. Mais l’on doit rejeter toute approche européenne irrationnelle qui conduirait au final à un recul de l’économie et à une diminution des emplois, a conclu l’association. 

Dans un rapport  de 2007, le think tank Bruegel a expliqué que l’Europe souffrirait plus que la Chine, les Etats-Unis et d’autres exportateurs du changement vers une économie à faibles émissions de carbone. L’Europe se spécialise plus que ses concurrents mondiaux dans des industries aux émissions de carbone relativement élevées, i.e. les industries minérales ou chimiques, plutôt que dans des industries de haute technologie et de services, relève le think tank. Il ajoute que cela aurait un véritable effet sur la compétitivité européenne dans un monde régi par un système de tarification du carbone, tel que le système européen d’échange de quotas d’émission.

En l’absence d’un système mondial de tarification du carbone juste et non déformé, il y a un véritable risque que le monde des affaires recoure à un arbitrage réglementaire qui impliquera un changement à l’endroit même où les émissions sont produites, mais pas de diminution des émissions mondiales, poursuit le document. 

Toutefois, d’autres acteurs ont diminué la menace de fuites de carbone. Dans un récent rapport, l’Agence internationale de l’Energie (AIE)  a déclaré que jusqu’à présent, on n’avait pas de preuve que l’EU ETS avait entraîné une délocalisation de l’industrie hors de l’Europe. Le document cherche à écarter ce qu’il désigne comme le raffut fait par une poignée de secteurs en démystifiant les craintes à propos des effets des obligations asymétriques en matière d’émissions aux quatre coins du monde. 

Par rapport aux industries lourdes telles que les aciéries, les cimenteries, les fabriques d’aluminium et les raffineries, il explique que le système n’a pas altéré de manière significative les échanges commerciaux ou les modèles de production. Cependant, Julia Reinaud, analyste de l’AIE et auteur de l’étude, prévient que la future forme de l’EU ETS pourrait modifier ces conclusions pour certaines industries lourdes, dans la mesure où l’Europe projette des objectifs de réduction des émissions plus ambitieux après 2010.

L’Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE) considère que la menace de fuite de carbone, bien que réelle, a souvent été surestimée. Dans une déclaration publiée après une réunion des ministres de l’Environnement en avril 2008, elle a déclaré que les impacts en termes de compétitivité et les risques de fuite de carbone peuvent être gérés, en particulier dans le contexte d’une coopération internationale forte et d’approches communes.

Les accords sectoriels entre les industries de différents pays peuvent également constituer une alternative à la participation au marché du carbone, selon l’OCDE. Mais certains ministres étaient moins sûrs de l’efficacité de cette approche, a-t-elle ajouté. 

L’organisation ajoute que les ministres envisagent une large gamme de composants, comme une vision commune sur un objectif à long terme ; des objectifs à moyen terme contraignants pour les pays développés ; un soutien quantifiable, vérifiable et à signaler concernant le financement du transfert de technologie ; et des réductions vérifiables inférieures au niveau de référence dans les pays en développement.

Karsten Neuhoff, économiste et chercheur à l’université de Cambridge, a déclaré que les revendications de l’industrie à propos de la fuite de carbone étaient « exagérées ». Dans un récent entretien  à EURACTIV, il a déclaré : « au Royaume-Uni, environ 1 % de la production se fait en dehors du secteur énergétique qui a des émissions directes ou indirectes élevées. En Allemagne, ce chiffre se monte à environ 2 %. La moyenne européenne est plus basse que celle du Royaume-Uni. Donc ce n’est qu’une toute petite partie de notre PIB qui est très énergivore ». 

Claude Turmes, eurodéputé vert, va plus loin en critiquant les motifs des industries à forte consommation d’énergie. Il affirme qu’elles essaient actuellement de « tirer des avantages gratuitement » en exagérant la menace de délocalisation. Selon le groupe de pression de l’industrie énergivore, l’industrie européenne est fortement exposée à la concurrence internationale, a fait remarquer M. Turmes tout en affirmant que l’exposition à la concurrence non européenne ne représente même pas 2% de l’industrie européenne de la chaux et du ciment, et environ 5% des raffineries européennes. En ce qui concerne le secteur de l’acier, la concurrence n’atteint pas 20%, écrit M. Turmes dans un document portant sur la fuite de carbone et publié avant le sommet de mars 2008 (EURACTIV 13/03/08).

D’après M. Turmes, « le véritable objectif d’entreprises comme Mittal/Arcelor et Lafarge est d’échapper aux conséquences des efforts européens en matière de changement climatique ». Il affirme qu’il suffit de suivre l’exemple du Danemark et de la Suède, qui ont tous les deux été confrontés à des problèmes similaires dans les années 1990, au moment de l’introduction des taxes de CO2 pour leurs industries. Il a expliqué que « le Danemark et la Suède ont établi le principe d’affectation des recettes issues de ces taxes sur l’énergie. Cette approche était la meilleure solution : les acteurs de l’industrie devaient intégrer la totalité du prix de la pollution dans leurs décisions d’investissement, mais ils recevaient des aides d’Etat s’ils investissaient selon certains critères environnementaux stricts ».

Dans un entretien à EURACTIV, Jean-Pierre Clavel, président d’Eurogypsum, a attiré l’attention sur les problèmes spécifiques auxquels est confrontée son industrie, déclarant que les usines doivent se trouver près d’un gisement de gypse afin de pouvoir fonctionner. A titre d’exemple, il a indiqué qu’il pourrait devenir plus profitable de s’établir en Ukraine qu’en Pologne une fois les règles européennes entrées en vigueur. Ce ne sera donc pas un changement rapide et soudain, a relevé M. Clavel, soulignant qu’il s’agira d’un changement de stratégie. 

-- Réactions aux résultats du sommet -- 

L’industrie chimique européenne a réagi de manière positive à la réunion des chefs d’Etat et de gouvernement de décembre 2008, déclarant qu’elle se sentait encouragée par les propos tenus dans les conclusions du sommet.

La fuite de carbone a été reconnue comme un véritable risque par le Conseil européen, a expliqué Alain Perroy, directeur général du Cefic, le Conseil européen de l’industrie chimique. Cependant, cet engagement aurait désormais besoin d’être confirmé juridiquement et politiquement, estime-t-il, précisant qu’il fallait quelques conditions précises pour les secteurs exposés afin d’encourager les industriels efficaces. 

En particulier, M. Perroy a déclaré que « l’intensité commerciale » des secteurs individuels devait être définie plus précisément, qualifiant d’essentiel le fait de considérer en aval les utilisateurs de produits chimiques, tels que les industries du secteur textile, automobile, de la construction et de l’informatique. Le Cefic a souligné qu’il est crucial d’inclure la chaîne de valeur dans le texte juridique afin de proposer une analyse commerciale incluant l’ensemble des utilisateurs.

Les verts européens étaient furieux des résultats du sommet, accusant chaque gouvernement d’avoir fait pression en faveur de leurs propres industries polluantes et d’avoir sérieusement porté atteinte à cette législation cruciale. Accorder aux industries (ainsi qu’au secteur énergétique) des exemptions considérables aux enchères prévues par le système d’échange de quotas d’émission risquent de transformer le système en une machine à profit pour ces industries, plutôt que d’agir comme une réelle incitation à la modernisation de l’économie, selon le groupe les verts/ALE du Parlement européen. 

Le WWF, groupe mondial luttant pour la protection de la nature, a déploré le fait qu’au cours des discussions sur l’avenir du système EU ETS, le secteur industriel européen s’est vu accorder de nombreuses exemptions complètes à l’obligation d’acheter des permis d’émission. L’association a en outre regretté que cela a été fait en l’absence de preuves suffisantes selon lesquelles une telle obligation aurait un impact sur la compétitivité industrielle de ces industries.

Dans une déclaration conjointe, Greenpeace, Oxfam, le WWF, Friends of the Earth et Climate Action Network, groupes environnementaux et organisations pour le développement, ont regretté le fait qu’à la suite des concessions accordées au secteur industriel, les consommateurs auront à payer pour des permis d’émission dont les industries polluantes bénéficieront gratuitement. Lorsqu’il s’agira de réviser le système UE ETS, il faut que les enchères pour les permis d’émission deviennent la norme pour toutes les industries entrant dans ce système, selon ces associations. 

  • Déc. 2009 : conférence de Copenhague sur le climat (COP 15) ; fin des négociations tenues sous l’égide des Nations unies sur un cadre de travail post 2012. 
  • Juin 2010 : à la lumière des résultats des négociations sur le climat, la Commission devrait déterminer quelles industries énergivores sont « exposées à un risque significatif de fuite de carbone ». 
  • 2011 : se basant sur cette analyse, la Commission pourrait prévoir des mesures qui visent à empêcher les fuites de carbone. 

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